La Cour des comptes : organisation, statut et indépendance

La juridiction financière suprême française occupe une place singulière dans l'architecture institutionnelle de la République. Héritière d'une longue tradition de contrôle des deniers publics, elle conjugue des fonctions juridictionnelles et administratives qui en font un organe sans véritable équivalent dans les systèmes juridiques étrangers.

Les origines historiques et l'évolution institutionnelle

La Cour des comptes trouve ses racines dans les Chambres des comptes de l'Ancien Régime, dont la plus ancienne, celle de Paris, remonte à 1319 sous Philippe V le Long. La Révolution française, dans sa volonté de rationaliser l'administration, a supprimé ces chambres par le décret du 17 septembre 1791 et tenté de confier le contrôle des comptes directement à l'Assemblée législative, par l'intermédiaire d'un Bureau de comptabilité. Cette expérience s'est révélée peu concluante, le Parlement n'étant pas en mesure d'exercer efficacement un contrôle technique aussi exigeant.

C'est la loi du 16 septembre 1807 qui a institué la Cour des comptes dans sa forme moderne, sous l'impulsion de Napoléon, qui souhaitait disposer d'un organe indépendant capable de vérifier la régularité des comptes publics. L'institution a traversé tous les régimes politiques sans interruption, ce qui témoigne de son utilité fonctionnelle.

Son rang constitutionnel a été consacré tardivement. Si la Constitution de 1946 la mentionnait déjà, c'est la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui a renforcé son assise en enrichissant l'article 47-2 de la Constitution, lui confiant explicitement une mission d'évaluation des politiques publiques et de contribution à l'information des citoyens.

La structure organique de la Cour

La Cour est traditionnellement organisée en six chambres thématiques, chacune présidée par un président de chambre. Un décret du 18 mai 2021 a créé une septième chambre, dédiée exclusivement à l'exercice de la compétence contentieuse. Cette réforme structurelle s'inspire directement du modèle du Conseil d'État, où la section du contentieux est séparée des sections consultatives. Les six chambres historiques se concentrent désormais sur les missions non juridictionnelles (audit, évaluation, certification).

La Cour est dirigée par un Premier président, nommé par décret en Conseil des ministres. Ce dernier dispose de prérogatives étendues en matière d'organisation des travaux et de programmation des contrôles. Depuis 2010, la fonction est exercée successivement par Didier Migaud (2010-2020) puis Pierre Moscovici.

Conçue sur le modèle judiciaire, la Cour dispose d'un parquet composé d'un procureur général et d'avocats généraux. Le ministère public près la Cour des comptes exerce ses fonctions en toute indépendance (CE, 30 décembre 2014, n° 375529). Il veille à la qualité des comptes et peut requérir l'ouverture d'instances juridictionnelles.

Le statut des magistrats financiers

Les membres de la Cour (conseillers maîtres, conseillers référendaires et auditeurs) bénéficient du statut de magistrat et, à ce titre, de l'inamovibilité. Cette garantie, inscrite à l'article L. 120-1 du code des juridictions financières, constitue le socle de leur indépendance. Le Conseil constitutionnel a rattaché cette indépendance à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (CC, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001).

Le recrutement s'effectue principalement par la voie de l'Institut national du service public (ex-ENA), mais aussi par le tour extérieur et par des recrutements complémentaires. La Cour européenne des droits de l'homme a reconnu que la Cour des comptes française constitue un tribunal au sens de l'article 6§1 de la Convention (CEDH, 12 avril 2006, Martinie c. France), ce qui a conduit à renforcer les garanties procédurales devant elle.

L'indépendance fonctionnelle : la liberté de programmation

L'indépendance de la Cour se manifeste notamment par sa liberté de programmation des contrôles. Le Conseil constitutionnel a censuré la disposition de l'article 58 de la LOLF qui prévoyait la transmission du projet de programme de contrôle aux commissions des finances pour avis, estimant qu'une telle obligation portait atteinte à l'indépendance de la juridiction (CC, décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001). La Cour détermine ainsi librement les politiques publiques qu'elle évalue, même si elle peut être saisie de demandes d'enquête par le Parlement en vertu de l'article 58-2° de la LOLF.

« La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du gouvernement. Elle assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la Sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens. » (Article 47-2 de la Constitution)

En droit comparé, ce modèle de cour des comptes juridictionnelle se retrouve dans les pays d'influence napoléonienne (Italie, Belgique, Espagne, Portugal), tandis que les pays anglo-saxons privilégient le modèle de l'Auditor General, organe monocratique rattaché au Parlement (National Audit Office au Royaume-Uni, Government Accountability Office aux États-Unis).

À retenir

• La Cour des comptes, créée en 1807, est une juridiction financière dont les membres sont des magistrats inamovibles.
• Depuis 2021, une septième chambre est spécialement dédiée au contentieux, sur le modèle de la section du contentieux du Conseil d'État.
• L'article 47-2 de la Constitution lui confie trois missions : assistance au Parlement, évaluation des politiques publiques et information des citoyens.
• Son indépendance se traduit notamment par la liberté de programmation de ses contrôles, protégée par le Conseil constitutionnel.
• La CEDH a reconnu la Cour des comptes comme un tribunal au sens de l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme.