La Cour de discipline budgétaire et financière : une juridiction financière disparue

La responsabilité des gestionnaires publics constitue un pilier de l'ordre financier républicain. Parmi les juridictions chargées de la faire respecter, la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) a occupé une place singulière pendant plus de sept décennies, avant sa suppression effective au 1er janvier 2023. Son étude demeure indispensable pour comprendre l'architecture actuelle de la responsabilité financière et les raisons qui ont conduit le législateur à la réformer en profondeur.

Origines et fondements de la CDBF

La CDBF a été instituée par la loi du 25 septembre 1948, dans un contexte d'après-guerre marqué par la volonté de moraliser la gestion publique et de combler une lacune majeure du droit financier. Avant cette date, aucune juridiction spécialisée ne permettait de sanctionner les fautes de gestion commises par les ordonnateurs. La Cour des comptes ne jugeait que les comptables publics, conformément au principe de séparation des ordonnateurs et des comptables hérité du décret impérial du 31 mai 1862. Les ordonnateurs échappaient donc à toute responsabilité pécuniaire devant une juridiction financière.

Le législateur de 1948 a voulu créer un mécanisme de responsabilité spécifique, distinct de la responsabilité pénale et de la responsabilité disciplinaire, pour sanctionner les irrégularités graves commises dans la gestion des deniers publics. Cette initiative s'inscrivait dans un mouvement plus large de renforcement du contrôle des finances publiques, parallèlement à la création du comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics la même année.

Le régime de la CDBF a ensuite été refondu par la loi n° 48-1484 du 25 septembre 1948, modifiée à plusieurs reprises, puis codifié au livre III du code des juridictions financières (articles L. 311-1 et suivants). La CDBF a finalement été supprimée par l'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022 portant réforme de la responsabilité des gestionnaires publics, prise sur le fondement de l'article 168 de la loi n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.

Composition et organisation

La composition de la CDBF reflétait sa double nature de juridiction financière et administrative. Elle comprenait, à parité, des magistrats de la Cour des comptes et des membres du Conseil d'État. Cette composition mixte garantissait une expertise à la fois en matière financière et en matière de droit public général.

La présidence était assurée par le Premier président de la Cour des comptes, ce qui soulignait le rattachement institutionnel de la CDBF à l'ordre des juridictions financières. Le vice-président était un président de section au Conseil d'État. Les autres membres étaient désignés par décret pris en Conseil des ministres, sur proposition conjointe du Premier président de la Cour des comptes et du vice-président du Conseil d'État.

Le ministère public était exercé par le procureur général près la Cour des comptes, assisté d'un avocat général. Cette organisation du parquet rattachait là encore la CDBF à l'orbite de la Cour des comptes, ce qui n'était pas sans soulever des interrogations sur l'indépendance organique de la juridiction, notamment au regard des exigences de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Compétence ratione personae : les justiciables de la CDBF

La question des justiciables de la CDBF constituait l'un des aspects les plus controversés de son régime. La juridiction était compétente pour juger les ordonnateurs et, plus largement, toute personne ayant participé à des actes de gestion de fonds publics.

Étaient justiciables de la CDBF les membres des cabinets ministériels, les fonctionnaires civils et militaires, les agents des collectivités territoriales et les dirigeants ou agents des organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes (établissements publics, entreprises publiques, organismes de sécurité sociale). La condition essentielle résidait dans la participation effective à des actes de gestion.

En revanche, deux catégories de personnes bénéficiaient d'une immunité totale ou partielle qui a considérablement affaibli l'efficacité de la CDBF. Les ministres n'étaient pas justiciables de la CDBF, alors même qu'ils sont les principaux ordonnateurs de l'État (CE, avis du 5 mars 1993). Cette immunité s'expliquait par le fait que la responsabilité des ministres relève de la Cour de justice de la République (article 68-1 de la Constitution), juridiction compétente pour les crimes et délits commis dans l'exercice de leurs fonctions. Les ordonnateurs élus locaux (maires, présidents de conseils départementaux et régionaux) n'étaient justiciables que dans des cas très exceptionnels, introduits par la loi du 29 janvier 1993. En pratique, cette quasi-immunité vidait largement la CDBF de son intérêt pour le contrôle de la gestion locale.

Cette situation créait un paradoxe majeur : les principaux décideurs en matière de dépenses publiques échappaient à la juridiction censée sanctionner les fautes de gestion. Le Conseil d'État a eu l'occasion de confirmer cette interprétation restrictive (CE, 6 janvier 1995, Tête).

La saisine de la CDBF

La saisine de la CDBF était strictement encadrée et réservée à un nombre limité d'autorités. Ne pouvaient saisir la CDBF que le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat, le Premier ministre, le ministre chargé des finances, les ministres pour les agents placés sous leur autorité, la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes (article L. 314-1 du code des juridictions financières).

En pratique, la grande majorité des saisines provenait de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes, à l'issue de leurs travaux de contrôle. Les saisines d'origine parlementaire ou gouvernementale sont restées exceptionnelles. Le citoyen, les associations de contribuables ou les victimes de la mauvaise gestion ne disposaient d'aucun droit de saisine directe, ce qui limitait considérablement l'accès à cette voie de droit.

Le nombre de saisines est demeuré remarquablement faible tout au long de l'existence de la CDBF. La Cour n'a rendu qu'environ une dizaine d'arrêts par an en moyenne, un chiffre dérisoire au regard de l'ampleur des fonds publics gérés en France. Plusieurs facteurs expliquent cette atonie : la lourdeur de la procédure, la difficulté à réunir les éléments probatoires, et surtout le mécanisme de l'ordre écrit qui permettait aux personnes mises en cause de s'exonérer en produisant un ordre émanant d'un ministre ou d'un exécutif local.

Le mécanisme de l'ordre écrit et ses conséquences

Le mécanisme de l'ordre écrit constituait la principale faille du système de la CDBF. Lorsqu'un agent mis en cause pouvait justifier avoir agi sur la base d'un ordre écrit et signé par un ministre ou par un exécutif local, le classement de l'affaire était prononcé. Ce mécanisme transférait la responsabilité sur l'auteur de l'ordre, lequel n'étant généralement pas justiciable de la CDBF (ministre ou élu local), échappait à toute sanction devant cette juridiction.

Ce système créait un véritable cercle vicieux d'irresponsabilité : l'agent exécutant était exonéré par l'ordre reçu, tandis que l'autorité ayant donné l'ordre n'était pas justiciable. Une part importante des saisines n'a ainsi pas donné lieu à une décision juridictionnelle, contribuant à l'image d'une juridiction largement inefficace.

Infractions et sanctions

Les infractions sanctionnées par la CDBF étaient définies aux articles L. 313-1 à L. 313-12 du code des juridictions financières. Elles comprenaient notamment le fait d'avoir enfreint les règles relatives à l'exécution des recettes et des dépenses de l'État ou des collectivités publiques, d'avoir omis de souscrire les déclarations fiscales ou sociales requises, ou encore d'avoir procuré à autrui un avantage injustifié au détriment du Trésor public.

L'infraction la plus fréquemment poursuivie était celle de l'avantage injustifié procuré à un tiers (article L. 313-6), proche dans son esprit du délit pénal de favoritisme prévu à l'article 432-14 du code pénal. La CDBF a notamment sanctionné des irrégularités dans la passation de marchés publics (CDBF, 23 juillet 2009, Société Polynésienne des Eaux), des rémunérations excessives versées à des agents (CDBF, 28 novembre 2013, Établissement français du sang), ou encore des carences dans le recouvrement de créances publiques.

Les sanctions encourues étaient exclusivement des amendes, dont le montant pouvait atteindre le double du traitement ou salaire brut annuel de l'intéressé au moment des faits. Ces amendes pouvaient être assorties d'une publication au Journal officiel, mesure à caractère infamant destinée à renforcer l'effet dissuasif de la sanction. La CDBF ne pouvait pas prononcer de peines d'emprisonnement ni de sanctions disciplinaires.

Procédure et garanties

La procédure devant la CDBF était soumise aux exigences de l'article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme relatives au droit à un procès équitable. Le Conseil d'État, juge de cassation des arrêts de la CDBF, a veillé au respect de ces garanties, notamment en matière de contradictoire, de délai raisonnable et d'impartialité (CE, 30 octobre 1998, Lorenzi).

Les décisions de la CDBF étaient rendues en premier et dernier ressort : elles n'étaient susceptibles d'aucun appel. Seul un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État était ouvert. Cette absence de double degré de juridiction a été contestée mais validée par le Conseil d'État au regard de la Convention européenne, la Cour européenne des droits de l'homme n'imposant pas un double degré de juridiction en matière civile (CEDH, 17 janvier 1970, Delcourt c/ Belgique).

Par ailleurs, les poursuites devant la CDBF ne faisaient pas obstacle à l'exercice de l'action pénale ni de l'action disciplinaire. Le principe non bis in idem ne s'appliquait pas entre ces différentes procédures, dans la mesure où elles ne poursuivaient pas les mêmes finalités et ne prononçaient pas les mêmes types de sanctions. Cette possibilité de cumul a été confirmée par le Conseil constitutionnel (CC, décision n° 2016-550 QPC du 1er juillet 2016).

La suppression de la CDBF et le nouveau régime de responsabilité

L'inefficacité chronique de la CDBF a conduit à sa suppression dans le cadre de la réforme globale de la responsabilité des gestionnaires publics. L'ordonnance du 23 mars 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, a substitué à la CDBF un nouveau régime unifié de responsabilité devant la Cour des comptes elle-même, désormais compétente pour sanctionner les fautes graves des gestionnaires publics, qu'ils soient ordonnateurs ou comptables.

Cette réforme, issue des travaux du Comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics et des recommandations de la Cour des comptes elle-même, vise à remédier aux principales faiblesses de l'ancien système. Le nouveau régime étend la liste des justiciables (les ministres et les élus locaux ordonnateurs demeurent toutefois exclus), simplifie la procédure, élargit les possibilités de saisine et renforce les sanctions. La chambre du contentieux de la Cour des comptes, créée à cet effet, est désormais la juridiction unique de la responsabilité financière des gestionnaires publics.

À retenir

• La CDBF, créée en 1948 et supprimée au 1er janvier 2023, était la juridiction financière compétente pour sanctionner les fautes de gestion des ordonnateurs et agents publics.
• Sa composition paritaire (Cour des comptes et Conseil d'État) et la présidence du Premier président de la Cour des comptes en faisaient une juridiction hybride.
• L'immunité des ministres et la quasi-immunité des élus locaux, combinées au mécanisme de l'ordre écrit, ont considérablement limité son efficacité.
• Ses décisions, sans appel, ne relevaient que du pourvoi en cassation devant le Conseil d'État et devaient respecter les garanties de l'article 6 § 1 CEDH.
• La réforme de 2022 lui a substitué un régime unifié de responsabilité des gestionnaires publics devant la chambre du contentieux de la Cour des comptes.