La contrainte budgétaire sur les finances locales : dotations, transferts et maîtrise des dépenses

Au-delà de la question de l'autonomie fiscale, l'autonomie financière des collectivités territoriales est soumise à une contrainte budgétaire croissante. Cette contrainte s'exerce à la fois sur le versant des recettes, par la politique de l'État en matière de concours financiers, et sur celui des dépenses, par la mise en place progressive d'instruments de pilotage visant à encadrer l'évolution des budgets locaux.

L'évolution des concours financiers de l'État aux collectivités

La dotation globale de fonctionnement (DGF) constitue historiquement le principal transfert financier de l'État aux collectivités. Créée par la loi du 3 janvier 1979, elle a été profondément réformée par la loi de finances pour 2004 qui a intégré en son sein de nombreuses compensations fiscales antérieures, dont la dotation de compensation de la part salaire de la taxe professionnelle supprimée en 1999.

L'État a engagé à partir de 2014 une politique inédite de réduction de ses concours financiers aux collectivités, dans le cadre de la contribution de ces dernières au redressement des finances publiques. La DGF est ainsi passée de 41,5 milliards d'euros en 2013 à 27 milliards d'euros en 2018. Cette baisse apparente doit toutefois être nuancée : la diminution entre 2017 (31 milliards d'euros) et 2018 s'explique pour l'essentiel par la suppression de la DGF des régions, remplacée par une fraction de TVA. La fin de la politique baissière est intervenue en 2017.

L'ensemble des transferts financiers de l'État aux collectivités ne se résume pas à la seule DGF. Il comprend également la fiscalité transférée, les dégrèvements d'impôts locaux pris en charge par l'État, les subventions spécifiques et les fonds de péréquation. En prenant en compte la totalité de ces flux, les transferts se sont établis de manière relativement stable autour de 100 milliards d'euros annuels entre 2014 et 2017. La loi de finances initiale pour 2024 prévoyait 105,5 milliards d'euros de transferts financiers, en légère baisse par rapport à 2023 (105,9 milliards).

Les recettes totales du secteur local ont néanmoins progressé en valeur nominale, passant de 212 milliards d'euros en 2013 à 264,3 milliards en 2023 (hors emprunts). Cette progression apparente masque l'effet de l'inflation, qui absorbe une part significative de la hausse nominale, et les transferts de compétences qui entraînent mécaniquement des charges nouvelles. Le rapport de la Cour des comptes sur les finances publiques locales d'octobre 2024 souligne que cette augmentation ne traduit pas un élargissement des marges financières réelles des collectivités.

Les instruments de maîtrise des dépenses locales

Face à l'impératif de maîtrise des finances publiques, l'État a développé plusieurs instruments visant à encadrer l'évolution des dépenses des collectivités, dans un équilibre délicat entre respect de la libre administration et contribution à l'effort national de redressement budgétaire.

La Cour des comptes a, à plusieurs reprises, préconisé la création d'une loi de financement des collectivités territoriales, sur le modèle de la loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) instituée par la révision constitutionnelle du 22 février 1996. Cette proposition, qui impliquerait une révision de la Constitution, n'a pas été retenue à ce jour. Elle soulève des questions juridiques complexes au regard du principe de libre administration : soumettre les budgets locaux à un vote du Parlement reviendrait à créer une tutelle financière difficilement conciliable avec l'article 72 de la Constitution, même si le précédent de la LFSS montre qu'un objectif de dépenses voté par le Parlement peut ne pas avoir de caractère impératif.

L'objectif d'évolution de la dépense publique locale (ODEDEL) a été créé par l'article 11 de la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour 2014-2019. Inspiré de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM), il fixe un taux d'évolution annuelle des dépenses locales à périmètre constant. Contrairement à l'ONDAM qui fait l'objet d'un suivi trimestriel par le comité d'alerte prévu à l'article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale, l'ODEDEL demeure un instrument purement indicatif, sans mécanisme de correction en cas de dépassement. Il constitue un outil de diagnostic et de sensibilisation plutôt qu'un véritable levier de pilotage.

Sa version actuelle figure à l'article 17 de la loi n° 2023-1195 du 18 décembre 2023 de programmation des finances publiques pour 2023-2027. La trajectoire retenue prévoit une augmentation nominale des dépenses locales inférieure de 0,5 point à l'inflation prévisionnelle, ce qui implique une diminution en termes réels.

La contractualisation financière : l'expérience des contrats de Cahors

La loi de programmation des finances publiques 2018-2022 a instauré un dispositif de contractualisation financière entre l'État et les 322 plus grandes collectivités (celles dont les dépenses réelles de fonctionnement dépassaient 60 millions d'euros). Ces contrats, dits contrats de Cahors du nom de la ville où la Conférence nationale des territoires s'est tenue en décembre 2017, fixaient un objectif d'évolution maximale des dépenses réelles de fonctionnement de 1,2 % par an.

Les collectivités dépassant cet objectif s'exposaient à une reprise financière opérée par le préfet sur les douzièmes de fiscalité. Ce mécanisme a été validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2018-760 DC du 10 janvier 2018, qui a toutefois censuré la disposition prévoyant que les collectivités n'ayant pas signé le contrat seraient soumises à un taux plus restrictif de 1,2 % au lieu de 1,2 %, jugeant cette mesure contraire au principe de libre administration. Le Conseil d'État, dans un avis du 7 décembre 2017, avait estimé que le dispositif ne constituait pas une tutelle prohibée dès lors qu'il laissait aux collectivités la liberté de répartir leurs dépenses.

Cette contractualisation a pris fin avec la mandature en 2022. Le gouvernement a envisagé de la reconduire sous la forme d'un pacte de confiance plus souple, mais ce projet a été abandonné lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2023 en raison du contexte inflationniste.

La question d'une loi de financement des collectivités territoriales

Le débat sur la création d'une loi de financement des collectivités territoriales reste ouvert. Le rapport Lambert-Malvy de 2014, le rapport Richard-Bur de 2018, et les travaux réguliers de la Cour des comptes convergent vers l'idée d'un cadre législatif annuel permettant au Parlement de se prononcer sur les flux financiers entre l'État et les collectivités. La révision constitutionnelle nécessaire, la complexité du maillage territorial français (plus de 34 000 communes, intercommunalités, départements, régions, collectivités à statut particulier) et la résistance des associations d'élus locaux constituent autant d'obstacles à sa mise en oeuvre.

En attendant, la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, modifiée par la loi organique du 28 décembre 2021, prévoit désormais un article liminaire élargi dans les lois de finances qui retrace la trajectoire des administrations publiques locales (APUL), offrant ainsi une vision consolidée de la contribution du secteur local à l'équilibre global des finances publiques.

À retenir

• La DGF, principal concours financier de l'État, a connu une baisse significative entre 2013 et 2017 dans le cadre de la contribution des collectivités au redressement des finances publiques.
• L'ensemble des transferts financiers (dotations, fiscalité transférée, dégrèvements) représente environ 100 à 105 milliards d'euros par an, un volume relativement stable en valeur nominale.
• L'ODEDEL, créé en 2014, est un objectif indicatif d'évolution des dépenses locales, sans caractère contraignant, à la différence de l'ONDAM en matière de santé.
• Les contrats de Cahors (2018-2022) ont constitué la première tentative de contrainte effective sur les dépenses de fonctionnement des grandes collectivités.
• Le projet de loi de financement des collectivités territoriales, régulièrement préconisé par la Cour des comptes, n'a pas abouti en raison des obstacles constitutionnels et politiques.