La construction progressive d'un ordre constitutionnel européen : de la CECA au traité de Lisbonne

La question de l'émergence d'un droit constitutionnel propre à l'Union européenne traverse l'ensemble de l'histoire de la construction communautaire. Loin d'être un processus linéaire, cette constitutionnalisation s'est construite par étapes, alternant avancées décisives et reculs significatifs, dans un contexte permanent de tension entre souveraineté nationale et intégration supranationale.

Les fondations : du projet économique à l'ambition politique

La construction européenne trouve ses racines intellectuelles dans une longue tradition philosophique. Le projet de paix perpétuelle d'Emmanuel Kant (1795) puis l'appel de Victor Hugo aux "États-Unis d'Europe" devant l'Assemblée nationale en 1871 posent les jalons d'une réflexion sur l'unité du continent. Toutefois, c'est par la voie économique que le projet prend corps concrètement. La Déclaration Schuman du 9 mai 1950 constitue l'acte fondateur de cette démarche pragmatique. Robert Schuman, ministre français des Affaires étrangères, propose la mise en commun des productions de charbon et d'acier entre la France et l'Allemagne, avec l'ambition de rendre toute guerre entre ces deux pays "non seulement impensable, mais matériellement impossible". Cette approche fonctionnaliste, inspirée par Jean Monnet, repose sur une intuition fondamentale : l'Europe se construira par des "réalisations concrètes créant d'abord une solidarité de fait".

La création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) en 1951, par le traité de Paris, marque le passage à l'acte. L'institution d'une Haute Autorité supranationale, dont les décisions s'imposent aux États, constitue déjà une rupture avec le modèle classique de coopération intergouvernementale. Cette logique d'intégration sera étendue par les traités de Rome de 1957, instituant la Communauté économique européenne (CEE) et la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom).

Le tournant de Maastricht (1992) : naissance de l'Union politique

Pendant plusieurs décennies, la construction européenne reste essentiellement économique. Il faut attendre 1992 pour qu'un saut qualitatif majeur soit accompli. Le traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, institue l'Union européenne et marque le passage d'une communauté économique à une union politique. Ce traité introduit des innovations majeures à portée constitutionnelle : la citoyenneté européenne, conférée à toute personne ayant la nationalité d'un État membre ; la création d'une monnaie unique (l'euro) ; l'instauration d'une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ; et la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures.

La ratification du traité s'avère particulièrement complexe, révélant les fractures profondes que suscite le projet d'intégration politique. Le Danemark rejette le traité par référendum en juin 1992, avant d'obtenir des clauses d'exemption (opt-out) qui lui permettront de ratifier un texte aménagé en 1993. En France, le Conseil constitutionnel, saisi sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, juge le 9 avril 1992 (décision n° 92-308 DC) qu'une révision constitutionnelle est nécessaire pour autoriser la ratification. Le Congrès adopte alors la loi constitutionnelle du 25 juin 1992, créant le titre XV de la Constitution consacré aux Communautés européennes et à l'Union européenne. Le référendum du 20 septembre 1992, voulu par François Mitterrand dans un contexte où les sondages initiaux étaient favorables, aboutit à une ratification de justesse avec 51,05 % de "oui". La campagne, marquée par l'opposition virulente de Philippe Séguin dénonçant un "fédéralisme au rabais fondamentalement antidémocratique", laisse des traces durables dans le paysage politique français.

L'échec du traité constitutionnel et le compromis de Lisbonne

Au début des années 2000, l'architecture juridique européenne repose sur huit traités et plus d'une cinquantaine de protocoles. La nécessité d'une simplification s'impose. La Déclaration de Laeken (décembre 2001) lance un processus conventionnel, inspiré de la Convention de Philadelphie de 1787, chargé de préparer une réforme d'ampleur. La Convention européenne, présidée par Valéry Giscard d'Estaing, délibère publiquement entre février 2002 et juillet 2003 et produit un projet de "traité établissant une Constitution pour l'Europe". Ce texte intègre la Charte des droits fondamentaux en sa partie II, affirme les valeurs de l'Union et inscrit explicitement le principe de primauté du droit européen à l'article I-6.

Le rejet de ce traité par la France (54,8 % de "non" le 29 mai 2005) puis par les Pays-Bas (61,7 % de "non" le 1er juin 2005) met fin au processus constituant. L'utilisation du terme "Constitution" a probablement alimenté la crainte d'un État fédéral européen dans l'esprit des citoyens. Le traité de Lisbonne, entré en vigueur le 1er décembre 2009, reprend l'essentiel du contenu du traité constitutionnel tout en gommant systématiquement les éléments à connotation étatique. La primauté est reléguée dans une simple déclaration annexe (n° 17) et la Charte des droits fondamentaux, bien que dotée de la même valeur juridique que les traités par l'article 6 TUE, n'est pas incorporée dans le corps du traité. Le traité de Lisbonne illustre ainsi parfaitement le paradoxe de la construction européenne : une constitutionnalisation matérielle qui progresse dans un cadre formel qui la nie.

À retenir

• La construction européenne procède d'une méthode fonctionnaliste initiée par la Déclaration Schuman de 1950, privilégiant les réalisations concrètes sur les projets d'ensemble.
• Le traité de Maastricht (1992) marque le passage d'une communauté économique à une union politique, avec l'introduction de la citoyenneté européenne et de la monnaie unique.
• L'échec du traité constitutionnel (2005) démontre la réticence des peuples européens à une constitutionnalisation formelle de l'UE.
• Le traité de Lisbonne (2009) opère un compromis en reprenant le contenu du traité constitutionnel sans sa symbolique constitutionnelle.
• La constitutionnalisation de l'UE se poursuit matériellement malgré l'absence de cadre formel, créant un décalage entre la réalité juridique et sa présentation politique.