La constitutionnalisation de l'autonomie financière locale : l'article 72-2 de la Constitution

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit l'autonomie financière des collectivités territoriales dans la norme suprême en créant l'article 72-2 de la Constitution. Cette consécration, longtemps attendue, n'a pourtant pas mis fin aux ambiguïtés qui entourent la notion. L'examen de la jurisprudence constitutionnelle antérieure et postérieure à 2003 révèle les limites d'une protection qui reste, pour une large part, formelle.

La jurisprudence constitutionnelle avant 2003 : une protection tautologique

Avant la révision de 2003, le Conseil constitutionnel avait déjà reconnu l'autonomie financière comme une composante de la libre administration des collectivités territoriales garantie par l'article 72 de la Constitution. Toutefois, le standard de contrôle retenu se révélait d'une portée très limitée.

Le Conseil vérifiait que les dispositions législatives contestées n'avaient pour effet « ni de restreindre la part des recettes ni de diminuer les ressources globales des collectivités concernées au point d'entraver leur libre administration ». Cette formule, employée notamment à l'occasion du contentieux relatif à la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle (CC, décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998) et de la suppression de la vignette automobile (CC, décision n° 2000-442 DC du 28 décembre 2000), révèle un raisonnement circulaire : l'autonomie financière est protégée tant que la libre administration n'est pas entravée, mais le seuil d'entrave n'est jamais défini.

Ce caractère tautologique de la jurisprudence explique que le Conseil constitutionnel n'ait jamais censuré une disposition législative au motif qu'elle limiterait les ressources fiscales locales au point de porter atteinte à la libre administration. En droit comparé, la Cour constitutionnelle fédérale allemande a adopté une approche plus protectrice en reconnaissant, dès sa jurisprudence sur le Finanzausgleich (péréquation financière), un droit des communes à disposer de ressources fiscales suffisantes pour exercer leurs compétences, fondé sur l'article 28, alinéa 2, de la Loi fondamentale.

Le contenu de l'article 72-2 issu de la révision de 2003

La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a introduit l'article 72-2, qui comporte quatre garanties fondamentales.

Premièrement, les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. Cette libre disposition constitue le socle de l'autonomie de gestion financière.

Deuxièmement, elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures et la loi peut les autoriser, dans les limites qu'elle détermine, à en fixer l'assiette et le taux. Cette disposition consacre constitutionnellement le pouvoir fiscal local tout en maintenant la compétence du législateur pour en définir le cadre.

Troisièmement, les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales doivent représenter, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources. Cette exigence vise à prévenir une dépendance excessive à l'égard des dotations de l'État.

Quatrièmement, tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités doit s'accompagner de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à l'exercice de cette compétence. Ce principe de compensation, déjà présent dans la loi, acquiert une valeur constitutionnelle. Le Conseil constitutionnel a précisé, dans sa décision n° 2003-489 DC du 29 décembre 2003, que cette compensation s'apprécie au moment du transfert et n'impose pas une actualisation permanente, ce qui limite considérablement la portée de la garantie.

La loi organique du 29 juillet 2004 et la définition des ressources propres

L'article 72-2 renvoyant à une loi organique pour sa mise en oeuvre, le Parlement a adopté la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales. Ce texte devait répondre à deux questions essentielles : qu'est-ce qu'une ressource propre ? Qu'est-ce qu'une part déterminante ?

S'agissant des ressources propres, la loi organique retient une définition large. Sont considérées comme telles : le produit des impositions de toutes natures dont la loi autorise les collectivités à fixer l'assiette, le taux ou le tarif ; le produit des impositions dont la loi détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette ; les redevances pour services rendus ; les produits du domaine ; les participations d'urbanisme ; les produits financiers ; les dons et legs.

Cette définition soulève une difficulté majeure. En incluant dans les ressources propres des impositions dont les collectivités ne maîtrisent ni l'assiette ni le taux (la loi fixant elle-même ces paramètres par collectivité), le législateur organique assimile à des ressources propres des recettes qui, en pratique, présentent les caractéristiques de dotations déguisées. La conséquence est mécanique : le ratio de ressources propres est artificiellement gonflé, ce qui réduit le niveau minimal exigé de ressources fiscales véritablement maîtrisées par les collectivités.

La doctrine a largement critiqué cette approche. Le professeur Michel Bouvier a souligné que cette définition extensive vide partiellement de sa substance la garantie constitutionnelle d'autonomie financière. Le rapport Richard-Bur de 2018 sur la refonte de la fiscalité locale a également relevé cette difficulté, proposant de distinguer plus nettement les ressources sur lesquelles les collectivités exercent un pouvoir de taux ou d'assiette de celles qui leur sont simplement affectées.

La censure partielle et le problème de la « part déterminante »

Le Conseil constitutionnel, saisi obligatoirement de la loi organique, a rendu la décision n° 2004-500 DC du 29 juillet 2004. La loi organique proposait de définir la part déterminante selon un double critère : d'une part, la part garantissant la libre administration compte tenu des compétences confiées aux collectivités ; d'autre part, un plancher fixé au niveau constaté en 2003.

Le Conseil a censuré le premier critère, estimant qu'il présentait « un caractère tautologique et une portée normative incertaine » ne respectant ni le principe de clarté de la loi ni l'exigence de précision requise du législateur organique. Cette censure pour incompétence négative est remarquable : elle sanctionne le législateur pour n'avoir pas exercé pleinement sa compétence en se contentant de reprendre une formule jurisprudentielle dénuée de contenu normatif réel.

Seul subsiste donc le second critère : pour chaque catégorie de collectivités, la part des ressources propres ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l'année 2003. Ce plancher, retenu par défaut, est calculé en rapportant le montant des ressources propres à la totalité des ressources, à l'exclusion des emprunts, des ressources liées aux compétences transférées à titre expérimental ou exercées par délégation, et des transferts financiers entre collectivités d'une même catégorie.

L'année 2003 se trouve ainsi érigée, par le hasard du calendrier constitutionnel, en référence permanente de l'autonomie financière locale. Ce choix présente l'avantage de l'opérationnalité mais l'inconvénient de figer la garantie à un niveau historique qui ne tient compte ni de l'évolution des compétences ni de celle des besoins des collectivités.

Les limites persistantes de la garantie constitutionnelle

Malgré la constitutionnalisation, l'autonomie financière locale demeure une notion aux contours incertains. Le Conseil constitutionnel continue de faire preuve d'une grande retenue dans son contrôle, comme en témoigne sa décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009 relative à la suppression de la taxe professionnelle, dans laquelle il a validé cette réforme majeure sans constater d'atteinte à l'autonomie financière. La Cour des comptes, dans son rapport annuel sur les finances publiques locales, souligne régulièrement l'écart entre la garantie formelle et la réalité de l'autonomie fiscale effective des collectivités.

Le Conseil d'État, dans son étude annuelle de 2020 consacrée aux finances locales, a proposé de repenser le cadre de l'autonomie financière en distinguant trois niveaux : l'autonomie de gestion (libre emploi des ressources), l'autonomie fiscale (pouvoir de fixer les taux) et l'autonomie budgétaire (capacité de définir le niveau global des recettes et des dépenses). Cette grille d'analyse, si elle était reprise par le constituant ou le législateur organique, permettrait de donner un contenu plus précis à la garantie de l'article 72-2.

À retenir

• L'article 72-2 de la Constitution, issu de la révision du 28 mars 2003, consacre quatre garanties : libre disposition des ressources, pouvoir fiscal encadré, part déterminante de ressources propres, compensation des transferts de compétences.
• La loi organique du 29 juillet 2004 retient une définition large des ressources propres qui inclut des recettes fiscales non maîtrisées par les collectivités, diluant la portée de la garantie.
• Le Conseil constitutionnel a censuré la définition tautologique de la « part déterminante » dans sa décision n° 2004-500 DC, ne laissant subsister que le plancher de 2003.
• Avant comme après 2003, le Conseil constitutionnel n'a jamais censuré une loi pour atteinte à l'autonomie financière locale, révélant les limites d'une protection essentiellement formelle.
• La distinction entre autonomie de gestion, autonomie fiscale et autonomie budgétaire permet de mieux appréhender les différentes dimensions de l'autonomie financière.