La composition du Conseil constitutionnel et les controverses sur la désignation de ses membres

Les règles de désignation des membres

Le Conseil constitutionnel est une institution collégiale dont la composition est régie par l'article 56 de la Constitution. Il comprend deux catégories de membres aux statuts distincts.

Les neuf membres nommés sont désignés à parts égales par trois autorités : le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat, chacun nommant trois membres. Leur mandat est de neuf ans non renouvelables, avec un renouvellement par tiers tous les trois ans, assurant ainsi une certaine continuité institutionnelle. Le président du Conseil constitutionnel est nécessairement désigné par le Président de la République parmi les membres qu'il nomme.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, un mécanisme de contrôle parlementaire a été ajouté. Les commissions permanentes compétentes (en pratique les commissions des lois) disposent d'un droit de veto sur les nominations. Pour les nominations présidentielles, le veto suppose que la somme des votes négatifs dans les deux commissions réunies atteigne les 3/5 des suffrages exprimés. Pour les nominations effectuées par les présidents des assemblées, la commission de l'assemblée concernée peut s'y opposer à la même majorité qualifiée. En pratique, aucune nomination n'a encore été rejetée par ce mécanisme, même si certaines auditions ont été tendues.

Les membres de droit sont les anciens présidents de la République, qui siègent au Conseil à vie. Ce dispositif, conçu à l'origine pour les anciens présidents de la IVe République (Vincent Auriol et René Coty), a connu un regain d'actualité avec la participation ponctuelle de Valéry Giscard d'Estaing (à partir de 2004), Jacques Chirac (à partir de 2007) et Nicolas Sarkozy, tous trois s'étant finalement mis en congé pour des raisons diverses.

La question de l'indépendance et de l'impartialité

La nomination par des autorités politiques constitue la critique la plus récurrente à l'encontre de la composition du Conseil. Les autorités de nomination ont en effet tendance à choisir des personnalités proches de leur sensibilité politique. Parmi les présidents du Conseil, le président Mitterrand a ainsi nommé Robert Badinter et Roland Dumas, le président Chirac a désigné Yves Guéna, Pierre Mazeaud et Jean-Louis Debré, le président Hollande a choisi Laurent Fabius, et le président Macron a nommé Richard Ferrand.

Cette critique doit cependant être relativisée par plusieurs considérations. Sur le plan théorique, la nature politique du litige constitutionnel (il s'agit de juger un acte politique, la loi, et non une personne) justifie que les autorités politiques interviennent dans la désignation. Cette logique prévaut d'ailleurs dans de nombreux systèmes étrangers : aux États-Unis, les juges de la Cour suprême sont nommés par le président avec confirmation du Sénat ; en Allemagne, les membres du Tribunal constitutionnel fédéral sont élus par le Bundestag et le Bundesrat.

Sur le plan pratique, le président Robert Badinter a formulé le devoir d'ingratitude qui s'impose aux membres du Conseil envers ceux qui les ont nommés. Les formations successives du Conseil ont effectivement censuré avec constance les majorités supposées proches d'elles. Néanmoins, des témoignages d'anciens membres (Dominique Schnapper, Pierre Joxe, Jean-Louis Debré) ont montré que la frontière entre engagement politique passé et exercice de la fonction juridictionnelle n'était pas toujours aussi nette que le voudrait la théorie.

Le problème des membres de droit

La présence des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel soulève un problème d'impartialité particulièrement aigu depuis l'introduction de la QPC. Dans le cadre d'un contrôle a posteriori, ces membres sont potentiellement appelés à juger des lois qu'ils ont eux-mêmes promulguées, voire fait adopter en présidant le Conseil des ministres.

Au regard de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, cette situation pose un double problème. Du point de vue de l'impartialité objective, les anciens présidents ont participé au processus législatif (présidence du Conseil des ministres, promulgation). Du point de vue de l'impartialité subjective, ils se sont souvent prononcés publiquement en faveur de certaines réformes. Certains ont même continué à présider un parti politique tout en étant membres de droit du Conseil (Giscard d'Estaing pour l'UDF entre 1988 et 1996, Sarkozy pour Les Républicains entre 2014 et 2015).

Le règlement intérieur du 4 février 2010 prévoit certes une procédure de récusation (article 4), mais précise que la seule participation à l'élaboration d'une disposition législative ne constitue pas en elle-même une cause de récusation, ce qui limite considérablement la portée de cette garantie. Le Comité Balladur (2007) et la Commission Jospin (2012) ont tous deux recommandé la suppression de cette catégorie de membres de droit, sans que cette réforme ait été mise en oeuvre.

Les débats sur la compétence et le profil des membres

L'absence de qualification juridique requise pour être nommé membre du Conseil constitutionnel alimente un débat persistant. Si la plupart des membres depuis 1958 peuvent se prévaloir d'une formation juridique, de nombreuses personnalités au profil essentiellement politique ont été nommées, y compris d'anciens Premiers ministres (Lionel Jospin, Laurent Fabius, Alain Juppé). Le renouvellement de février 2025 a été particulièrement critiqué par la doctrine constitutionnaliste, les trois nommés (Richard Ferrand, Laurence Vichnievsky, Philippe Bas) étant tous d'anciens parlementaires proches de leur autorité de nomination.

Les professeurs de droit qui ont siégé au Conseil (François Luchaire, Georges Vedel, Robert Badinter, Jacques Robert, Jean-Claude Colliard, Nicole Belloubet) ont contribué à une jurisprudence conceptuellement solide, comme en témoignent les comptes rendus des délibérations. La question de la féminisation s'est posée tardivement, la première femme nommée étant Noëlle Lenoir en 1992. Quant à l'âge des membres, la moyenne reste proche de 70 ans, ce qui peut être vu comme un gage d'expérience et de détachement vis-à-vis des ambitions de carrière, mais aussi comme un signe de manque de diversité.

En droit comparé, d'autres modèles existent. La Loi fondamentale allemande exige que les juges du Tribunal constitutionnel fédéral soient des juristes qualifiés. La Constitution espagnole de 1978 impose que les membres du Tribunal constitutionnel soient choisis parmi des magistrats, professeurs, fonctionnaires ou avocats ayant au moins quinze ans d'exercice professionnel.

À retenir

• Le Conseil comprend neuf membres nommés pour neuf ans non renouvelables et des membres de droit (anciens présidents de la République).
• La révision de 2008 a introduit un droit de veto des commissions parlementaires à la majorité des 3/5 sur les nominations.
• La nomination par des autorités politiques se justifie par la nature politique du litige constitutionnel, mais le devoir d'ingratitude envers les autorités de nomination reste un principe essentiel.
• Les membres de droit posent un problème d'impartialité objective et subjective, aggravé par l'introduction de la QPC.
• L'absence de condition de compétence juridique est compensée en pratique par la formation de la plupart des membres, mais le débat demeure sur le profil trop politique de certains.