La composition du Conseil constitutionnel : entre légitimité politique et exigence d'impartialité

Le Conseil constitutionnel, conçu en 1958 comme un organe de régulation des pouvoirs publics, s'est progressivement mué en gardien des droits fondamentaux. Cette transformation profonde pose avec acuité la question de sa composition, qui n'a pas évolué au même rythme que ses missions.

La nomination politique des membres : un choix délibéré

Le constituant de 1958 a confié la nomination des neuf membres du Conseil constitutionnel à trois autorités politiques : le Président de la République, le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale, chacun désignant trois membres pour un mandat de neuf ans renouvelé par tiers tous les trois ans (article 56 de la Constitution). Ce mode de désignation fait l'objet d'une critique récurrente, fondée sur le risque de politisation de l'institution. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a tenté d'y répondre en instaurant une procédure d'audition devant les commissions compétentes de chaque assemblée, assortie d'un droit de veto à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (article 56 alinéa 1er modifié).

Ce choix d'une nomination politique n'est cependant pas dénué de justifications théoriques. Le contrôle de constitutionnalité des lois implique de trancher un litige portant sur un acte politique par excellence, la loi votée par les représentants du peuple. Hans Kelsen lui-même, dans son célèbre article de 1928 sur la garantie juridictionnelle de la Constitution, admettait que la désignation des juges constitutionnels par des organes politiques pouvait se justifier par la nature du contentieux. En droit comparé, de nombreuses cours constitutionnelles connaissent une intervention du pouvoir politique dans la nomination de leurs membres : le Tribunal constitutionnel fédéral allemand (élection par le Bundestag et le Bundesrat), la Cour constitutionnelle italienne (un tiers nommé par le Président de la République), ou encore la Cour suprême des États-Unis (nomination présidentielle avec confirmation sénatoriale).

L'absence de conditions de compétence juridique

Contrairement à d'autres juridictions constitutionnelles, comme le Tribunal constitutionnel fédéral allemand dont les membres doivent être des juristes qualifiés (die Befähigung zum Richteramt), ou la Cour constitutionnelle italienne qui exige que ses membres soient magistrats, professeurs de droit ou avocats justifiant de vingt ans d'exercice, la Constitution française n'impose aucune condition de compétence juridique pour siéger au Conseil constitutionnel. En pratique, la plupart des membres disposent d'une formation juridique, mais plusieurs personnalités au profil essentiellement politique ont été nommées au fil des décennies.

Cette souplesse présente un intérêt : elle permet d'intégrer au sein du Conseil des personnalités connaissant les rouages de la vie politique et institutionnelle, ce qui peut enrichir la délibération. La commission Vedel de 1993, comme le comité Balladur de 2007, n'avaient d'ailleurs pas recommandé l'instauration de conditions de compétence formelles, préférant s'en remettre à la sagesse des autorités de nomination, corrigée par le mécanisme de contrôle parlementaire.

La question décisive des membres de droit

L'article 56 alinéa 2 de la Constitution prévoit que les anciens présidents de la République sont membres de droit à vie du Conseil constitutionnel. Cette disposition, singulière en droit comparé, posait peu de difficultés tant que le Conseil n'exerçait qu'un contrôle a priori. L'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la révision du 23 juillet 2008, mise en oeuvre par la loi organique du 10 décembre 2009, a radicalement changé la donne.

Désormais, les anciens présidents de la République peuvent être appelés à se prononcer sur la constitutionnalité de lois qu'ils ont eux-mêmes fait adopter durant leur mandat, ce qui soulève un problème d'impartialité objective au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH, 1er octobre 1982, Piersack c. Belgique). En outre, lorsqu'un ancien président s'est publiquement prononcé en faveur d'une réforme législative, son impartialité subjective est également compromise. Le comité Balladur avait proposé dès 2007 la suppression de cette catégorie de membres, proposition reprise par le projet de loi constitutionnelle de 2019. En pratique, depuis 2013, les anciens présidents vivants se sont abstenus de siéger, mais cette convention ne saurait tenir lieu de réforme.

À retenir

• Le Conseil constitutionnel est composé de neuf membres nommés pour neuf ans par trois autorités politiques, plus les anciens présidents de la République membres de droit (article 56 C.).
• La révision de 2008 a introduit un contrôle parlementaire des nominations avec droit de veto aux trois cinquièmes.
• L'absence de conditions de compétence juridique est un choix assumé, justifié par la nature politique du contentieux constitutionnel.
• La suppression des membres de droit est devenue une nécessité au regard de l'exigence d'impartialité, renforcée par l'instauration de la QPC.
• En droit comparé, la plupart des cours constitutionnelles combinent légitimité politique de la nomination et exigences de qualification professionnelle.