La Charte des droits fondamentaux de l'UE : genèse, portée et enjeux juridiques

La protection des droits fondamentaux dans l'ordre juridique de l'Union européenne a connu une évolution remarquable, passant d'une construction prétorienne à l'adoption d'un véritable catalogue de droits. La Charte des droits fondamentaux (CDF) constitue aujourd'hui un pilier essentiel du droit constitutionnel européen, même si son histoire reflète les ambiguïtés de la constitutionnalisation de l'Union.

L'absence originelle de catalogue de droits et la construction prétorienne

Les traités fondateurs de la construction européenne ne contenaient aucune déclaration de droits. Cette lacune s'expliquait par la nature essentiellement économique du projet initial. Toutefois, la Cour de justice a très tôt perçu la nécessité d'assurer la protection des droits fondamentaux pour préserver la légitimité de l'ordre juridique communautaire. Dès l'arrêt Stauder (CJCE, 12 novembre 1969, aff. 29/69), la Cour reconnaît que les droits fondamentaux de la personne font partie des principes généraux du droit communautaire dont elle assure le respect. Dans l'affaire Internationale Handelsgesellschaft (CJCE, 17 décembre 1970, aff. 11/70), elle précise que "le respect des droits fondamentaux fait partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour de justice assure le respect", tout en refusant qu'une norme constitutionnelle nationale puisse remettre en cause la validité d'un acte communautaire. L'arrêt Nold (CJCE, 14 mai 1974, aff. 4/73) complète cette jurisprudence en reconnaissant que la CEDH et les traditions constitutionnelles communes aux États membres constituent des sources d'inspiration pour la détermination de ces principes généraux.

Cette protection prétorienne, si elle a permis de combler un vide juridique, présentait des limites évidentes : manque de prévisibilité, absence de systématicité, et surtout défaut de légitimité démocratique d'un catalogue de droits élaboré par un juge.

L'élaboration et la proclamation de la Charte

Le Conseil européen de Cologne (juin 1999) décide de confier à une Convention composée de représentants des chefs d'État et de gouvernement, du Parlement européen, des parlements nationaux et de la Commission, la rédaction d'une Charte des droits fondamentaux. Cette méthode conventionnelle, innovante par rapport à la traditionnelle conférence intergouvernementale, confère au texte une légitimité démocratique renforcée.

Proclamée solennellement à Nice le 7 décembre 2000 par le Parlement européen, le Conseil et la Commission, la Charte se distingue par plusieurs originalités. Elle constitue le premier instrument international à visée contraignante qui réunit dans un même texte les droits civils et politiques et les droits économiques et sociaux, dépassant ainsi la summa divisio traditionnelle du droit international des droits de l'Homme entre le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC). La Charte rassemble également dans un document unique des droits jusqu'alors dispersés dans de multiples instruments : législations nationales, droit de l'UE, conventions du Conseil de l'Europe, conventions des Nations unies et de l'OIT, et jurisprudence de la CJUE au titre des principes généraux du droit.

La Charte s'organise autour de six titres thématiques reflétant des valeurs fondamentales : Dignité (titre I), Libertés (titre II), Égalité (titre III), Solidarité (titre IV), Citoyenneté (titre V) et Justice (titre VI). Un titre VII contient les dispositions générales régissant l'interprétation et l'application de la Charte.

La valeur juridique de la Charte : un parcours chaotique

La question de la force juridique de la CDF a constitué un enjeu central et controversé. Lors de sa proclamation en 2000, la Charte ne revêt que le caractère d'un accord interinstitutionnel dépourvu de force juridique obligatoire, faute de consensus entre les États membres. Le traité constitutionnel (2004) avait intégré la Charte dans sa partie II, lui conférant une valeur juridique incontestable, mais son rejet par référendum en France et aux Pays-Bas ruine cette solution.

Le Conseil européen de juin 2007, lors de la négociation du traité de Lisbonne, décide de ne pas reproduire le texte de la Charte dans le nouveau traité. Toutefois, l'article 6 paragraphe 1 du TUE dispose que "l'Union reconnaît les droits, les libertés et les principes énoncés dans la Charte des droits fondamentaux du 7 décembre 2000, telle qu'adaptée le 12 décembre 2007 à Strasbourg, laquelle a la même valeur juridique que les traités". Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, la Charte est donc juridiquement contraignante pour les institutions de l'Union et pour les États membres lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'UE.

Le champ d'application : l'article 51 et la jurisprudence Melloni

L'article 51 de la Charte délimite son champ d'application : ses dispositions s'adressent aux institutions, organes et organismes de l'Union, ainsi qu'aux États membres "uniquement lorsqu'ils mettent en oeuvre le droit de l'Union". Cette formulation, destinée à respecter le principe d'attribution des compétences, a fait l'objet d'une interprétation extensive par la CJUE. Dans l'arrêt Åkerberg Fransson (CJUE, grande chambre, 26 février 2013, aff. C-617/10), la Cour a jugé que la Charte s'applique dès qu'une situation juridique relève du champ d'application du droit de l'Union, adoptant une approche inclusive. L'arrêt Melloni (CJUE, grande chambre, 26 février 2013, aff. C-399/11), rendu le même jour, précise qu'un État membre ne peut pas appliquer un standard national de protection des droits fondamentaux plus élevé que celui garanti par la Charte lorsque cela compromettrait la primauté, l'unité et l'effectivité du droit de l'Union.

Un protocole n° 30 annexé au traité de Lisbonne introduit des mesures spécifiques pour le Royaume-Uni et la Pologne, précisant que la Charte n'étend pas la faculté de la CJUE ou des juridictions nationales de ces États d'estimer que leurs lois sont incompatibles avec les droits reconnus par la Charte. La portée réelle de ce protocole est toutefois discutée en doctrine.

La question pendante de l'adhésion de l'UE à la CEDH

L'articulation entre la Charte et la Convention européenne des droits de l'homme demeure une question complexe. L'article 6 paragraphe 2 du TUE prévoit que l'Union adhère à la CEDH, mais l'avis 2/13 de la CJUE (18 décembre 2014, assemblée plénière) a jugé le projet d'accord d'adhésion incompatible avec les traités, en raison notamment du risque d'atteinte à l'autonomie de l'ordre juridique de l'Union et aux compétences exclusives de la CJUE. En avril 2023, un accord révisé a été trouvé entre l'UE et le Conseil de l'Europe répondant aux principales objections, à l'exception des actes relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le processus d'adhésion demeure néanmoins inachevé, laissant subsister un système de protection des droits fondamentaux à plusieurs niveaux dont la cohérence reste à parfaire.

À retenir

• La protection des droits fondamentaux dans l'UE a d'abord été construite par la jurisprudence de la CJCE (arrêts Stauder 1969, Internationale Handelsgesellschaft 1970, Nold 1974) avant d'être codifiée dans la Charte.
• La Charte des droits fondamentaux, proclamée à Nice en 2000, est le premier instrument international réunissant droits civils, politiques, économiques et sociaux dans un même texte à portée contraignante.
• La Charte a acquis valeur juridique contraignante avec l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009 (article 6 paragraphe 1 TUE).
• Son application aux États membres est limitée aux situations de mise en oeuvre du droit de l'UE (article 51 CDF), interprétée de manière extensive par la CJUE (arrêt Åkerberg Fransson, 2013).
• L'adhésion de l'UE à la CEDH, prévue par l'article 6 paragraphe 2 TUE, reste en suspens malgré l'avis 2/13 de la CJUE (2014) et les négociations de 2023.