La certification des comptes publics : principes, acteurs et portée

Fondements et logique de la certification des comptes

La certification des comptes constitue une modalité d'audit qui ne vise pas à vérifier l'exactitude de chaque écriture comptable, mais à attester que les comptes sont établis selon des normes et des procédures fiables, sincères et transparentes. Cette distinction est fondamentale : le certificateur ne refait pas la comptabilité, il examine les processus qui la produisent. L'objectif est de renforcer la confiance des tiers, qu'il s'agisse des citoyens, des parlementaires ou des investisseurs sur les marchés financiers.

Cette démarche s'inscrit dans un mouvement plus large de modernisation de la gestion publique, inspiré des pratiques du secteur privé où le commissaire aux comptes joue un rôle analogue depuis la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales. Dans le secteur public, la transposition de cette logique résulte de la volonté du constituant et du législateur organique de soumettre les finances publiques à des exigences comparables de régularité et de fidélité comptable.

L'audit peut prendre deux formes. L'audit interne est réalisé par un service dédié au sein de la structure concernée, chargé d'évaluer les procédures de contrôle interne. L'audit externe fait intervenir un organisme indépendant, extérieur à l'entité auditée, ce qui confère à ses conclusions une crédibilité renforcée. La certification des comptes publics relève de cette seconde catégorie, la Cour des comptes jouant le rôle d'auditeur externe indépendant.

La certification des comptes de l'État

L'article 58-5° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 confie à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'État. Cette mission porte sur la comptabilité générale de l'État, c'est-à-dire la comptabilité en droits constatés instaurée par l'article 30 de la LOLF, distincte de la comptabilité budgétaire de caisse.

Le rapport de certification est annexé au projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l'exercice (anciennement loi de règlement, renommée par la loi organique du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques). Trois issues sont possibles : la certification sans réserve, la certification avec réserves ou le refus de certification.

Depuis le premier exercice de certification portant sur les comptes de 2006, la Cour des comptes a systématiquement délivré une certification avec réserves. Le nombre de réserves substantielles a toutefois significativement diminué, passant de 13 réserves lors du premier exercice à 5 réserves pour l'exercice 2023, ce qui traduit une amélioration progressive de la qualité comptable de l'État, même si ce dernier chiffre représente une légère régression par rapport aux exercices immédiatement antérieurs.

Cette mission s'appuie sur les normes comptables de l'État élaborées par le Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP), créé en 2009 et devenu une instance centrale dans l'harmonisation des référentiels comptables publics. En droit comparé, le Government Accountability Office (GAO) aux États-Unis et le National Audit Office (NAO) au Royaume-Uni exercent des missions analogues, la France s'inscrivant dans un mouvement international promu par les normes IPSAS (International Public Sector Accounting Standards).

La certification des comptes de la Sécurité sociale

L'article LO 132-2-1 du code des juridictions financières, issu de l'article 12 de la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS), a étendu la mission de certification de la Cour des comptes aux comptes du régime général de Sécurité sociale.

Cette certification porte sur les comptes des différentes branches du régime général : maladie, accidents du travail-maladies professionnelles, vieillesse, famille et, depuis la loi du 7 août 2020, la branche autonomie. Pour l'exercice 2023, la Cour a certifié les comptes de quatre des cinq branches du régime général, tout en formulant 39 réserves. En revanche, la branche famille (réseau des caisses d'allocations familiales et Caisse nationale des allocations familiales) fait l'objet d'une impossibilité de certifier depuis 2022. Les motifs tiennent à l'insuffisance du contrôle interne, au volume considérable de versements indus et de prestations non versées à tort, évalués à 5,5 milliards d'euros, un montant qui ne sera pas régularisé.

Cette situation illustre les tensions entre l'exigence de fiabilité comptable et la complexité de la gestion de prestations sociales de masse, dans un contexte où les organismes doivent traiter des millions de dossiers individuels soumis à des règles fréquemment modifiées.

La certification des comptes parlementaires

Depuis 2013, la Cour des comptes certifie également les comptes de l'Assemblée nationale et du Sénat. Cette extension de la certification aux assemblées parlementaires est remarquable dans la mesure où elle implique un contrôle d'une institution par une juridiction financière rattachée organiquement au pouvoir juridictionnel, ce qui soulève des questions au regard du principe de séparation des pouvoirs et de l'autonomie financière des assemblées, consacrée par l'ordonnance du 17 novembre 1958.

En pratique, cette certification repose sur une démarche volontaire des assemblées, soucieuses de transparence à l'égard des citoyens, et s'inscrit dans le prolongement des réformes de gouvernance interne engagées après les controverses sur les frais de mandat.

L'expérimentation de la certification des comptes des collectivités territoriales

La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a prévu, en son article 110, une expérimentation de la certification des comptes locaux. L'objectif affiché est d'associer le secteur local à l'effort de régularité, de sincérité et de fidélité des comptes publics, en lien avec le développement de la désintermédiation financière, c'est-à-dire le recours direct aux marchés obligataires par les collectivités, en complément ou en substitution de l'emprunt bancaire classique.

Un arrêté du 10 novembre 2016 a retenu 25 collectivités de toutes tailles parmi 50 candidates. L'expérimentation a débuté le 1er janvier 2017, avec le soutien de la direction générale des collectivités locales (DGCL), de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes (CRC). Le premier exercice de certification a porté sur les comptes de 2020.

Le bilan initial, dressé par la Cour des comptes dans le second volume de son rapport 2021 sur les finances locales, s'est avéré très décevant. Sur les 24 collectivités effectivement engagées (une petite commune ayant opté pour la synthèse de la qualité des comptes, mode simplifié adapté aux entités de petite taille), seule la région Pays-de-la-Loire a obtenu une certification avec réserves au titre des comptes 2020. Deux collectivités ont par ailleurs souhaité expérimenter des modes alternatifs de fiabilisation (examen limité des comptes, délivrance d'attestations particulières), inspirés du référentiel normatif de l'ordre des experts-comptables mais moins ambitieux que la certification.

La situation s'est toutefois améliorée pour le deuxième exercice : 14 collectivités ont obtenu la certification, toujours avec réserves, sur leurs comptes 2021. Il convient de relever que les obstacles à la certification ne sont pas tous imputables aux collectivités elles-mêmes ; certains sont inhérents aux relations financières entre les collectivités et l'État, notamment en matière de fiabilité des données fiscales transmises.

Les suites de l'expérimentation et les débats sur l'obligation de certification

L'expérimentation a pris fin en 2023. Dans son rapport final publié en janvier 2023, la Cour des comptes a recommandé une approche graduée : toutes les collectivités devraient entreprendre des démarches de fiabilisation de leurs comptes, mais seules les plus grandes devraient être soumises à une obligation de certification par un auditeur externe, en raison du coût de l'opération.

Le gouvernement, dans un rapport au Parlement présenté en juin 2023, a adopté une position plus souple en préconisant une démarche purement volontaire pour les collectivités les plus importantes. La Cour des comptes a contesté cette orientation dans un référé du 27 septembre 2023, appelant le gouvernement à revenir sur sa position et à imposer la certification de manière obligatoire.

Ce débat s'inscrit dans un contexte européen où la directive 2011/85/UE sur les cadres budgétaires nationaux exige des États membres qu'ils soumettent leurs comptes publics à un audit indépendant, sans toutefois imposer un modèle uniforme. En tout état de cause, seule une loi pourrait instaurer une telle obligation pour les collectivités territoriales, conformément au principe de libre administration posé par l'article 72 de la Constitution.

À retenir

• La certification des comptes publics est un mécanisme d'audit externe qui atteste de la fiabilité des processus comptables, et non de l'exactitude de chaque écriture.
• La Cour des comptes certifie les comptes de l'État (depuis 2006, article 58 LOLF), du régime général de Sécurité sociale (depuis 2005, LOLFSS) et des assemblées parlementaires (depuis 2013).
• La certification des comptes de l'État est systématiquement délivrée avec réserves, mais le nombre de réserves substantielles a diminué de 13 à 5 entre 2006 et 2023.
• L'expérimentation de la certification des comptes locaux (loi NOTRe, 2015-2023) a montré les difficultés d'adaptation de cet outil aux collectivités territoriales, avec des résultats initialement très faibles puis en nette amélioration.
• Le débat sur le caractère obligatoire ou volontaire de la certification pour les grandes collectivités oppose la Cour des comptes, favorable à l'obligation, au gouvernement, partisan du volontariat.