Aménagement du territoire et conflits d'usage, les enjeux géopolitiques locaux

De l'aménagement du territoire à l'aménagement des territoires

L'aménagement du territoire en France est d'abord une politique d'État, née dans le contexte de la reconstruction d'après-guerre. Le célèbre ouvrage de Jean-François Gravier, Paris et le désert français (1947), a posé les termes du débat en dénonçant la concentration des activités et des pouvoirs dans la capitale au détriment des provinces. La création de la DATAR (Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale) en 1963 par le général de Gaulle a institutionnalisé cette politique de rééquilibrage territorial, fondée sur une approche centralisatrice et descendante (logique « top down »).

Le passage de l'aménagement du territoire à l'aménagement des territoires traduit une évolution fondamentale. L'État n'est plus le seul aménageur : les collectivités territoriales, les acteurs privés, les associations et les citoyens participent désormais à la fabrication de l'espace. Cette approche ascendante (logique « bottom up ») reconnaît la diversité des territoires et la nécessité d'adapter les politiques publiques aux réalités locales. En 2017, le changement de nom du ministère, devenu ministère de la Cohésion des territoires, a symbolisé cette évolution : il ne s'agit plus de rééquilibrer d'en haut mais de créer les conditions de la coopération entre territoires différents.

La France reste cependant marquée par une forte culture aménagiste étatique. Les schémas nationaux d'aménagement (SDAU, DTA, SRADT devenus SRADDET) témoignent d'une volonté de planification qui coexiste avec la montée en puissance des acteurs locaux. La politique des « pôles de croissance », théorisée par François Perroux dès 1955, a inspiré les politiques d'implantation industrielle et plus récemment les pôles de compétitivité créés en 2004.

Les conflits d'aménagement, révélateurs des tensions territoriales

Les projets d'aménagement sont devenus des objets de conflits géopolitiques locaux, mettant aux prises des acteurs aux intérêts divergents. Philippe Subra distingue plusieurs catégories d'opposants. Les Nimbistes (de l'anglais NIMBY, « Not in my backyard ») s'opposent à l'implantation d'un équipement jugé nuisible à proximité de leur lieu de résidence, tout en reconnaissant son utilité collective. Les riverains contestent les nuisances directes d'un projet (bruit, pollution, dépréciation immobilière). Les militants écologistes et altermondialistes inscrivent leur opposition dans une perspective plus large de contestation du modèle de développement, dépassant l'échelle locale pour embrasser des enjeux globaux comme le changement climatique.

L'évolution historique de la contestation des projets d'aménagement suit trois phases. Jusque dans les années 1960, l'État aménageur n'est guère contesté : les grands projets (autoroutes, barrages, villes nouvelles) bénéficient d'un large consensus. À partir des années 1970, la contestation se structure autour de mouvements d'extrême gauche qui instrumentalisent les projets d'aménagement. Enfin, à partir des années 1980-1990, le militantisme écologiste s'impose comme force principale d'opposition.

L'affaire de Notre-Dame-des-Landes, un cas d'école

Le projet d'aéroport du Grand Ouest à Notre-Dame-des-Landes, destiné à remplacer l'aéroport de Nantes-Atlantique, constitue un exemple emblématique de conflit d'aménagement. Déclaré d'utilité publique en 2008, le projet a suscité une opposition croissante, aboutissant à la constitution d'une ZAD (Zone d'aménagement différé devenue « Zone à défendre ») occupée par un collectif hétérogène d'agriculteurs, de militants écologistes et d'activistes.

Un référendum local organisé en juin 2016 sous la présidence de François Hollande a donné une majorité de 55,17 % en faveur du projet. Cependant, le périmètre de la consultation (limité au seul département de Loire-Atlantique) et la question posée ont été contestés, illustrant les limites de la démocratie participative en matière d'aménagement. En janvier 2018, après le rapport de la commission de médiation présidée par les médiateurs, le gouvernement d'Édouard Philippe a finalement abandonné le projet, préférant le réaménagement de l'aéroport existant. Cette décision a été perçue comme un désaveu de la démocratie référendaire et comme une victoire politique des opposants.

Ce conflit a mis en lumière l'évolution des rapports de force dans l'aménagement du territoire : l'État et les collectivités ne peuvent plus imposer des projets sans obtenir l'adhésion des populations concernées. La notion d'acceptabilité sociale des projets d'aménagement s'est imposée comme une condition préalable à leur réalisation.

Le rôle de l'Union européenne dans l'aménagement territorial

L'Union européenne intervient dans l'aménagement des territoires à travers sa politique de cohésion, qui vise à réduire les disparités entre les régions. Les fonds structurels (FEDER, FSE, Fonds de cohésion) constituent des instruments financiers majeurs. Les neuf régions ultrapériphériques (RUP), dont cinq sont françaises (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Mayotte, La Réunion), bénéficient de programmes spécifiques. Entre 2007 et 2013, elles ont reçu 11 milliards d'euros d'investissements communautaires.

La coopération transfrontalière constitue une autre dimension de l'aménagement européen. Les eurorégions permettent de coordonner les politiques d'aménagement de part et d'autre des frontières. Le projet de tramway reliant Strasbourg à Kehl, cofinancé par la France et l'Allemagne, illustre cette coopération tout en révélant ses limites : côté allemand, le Land du Bade-Wurtemberg a participé au financement, tandis que côté français, c'est l'État et non la Région Grand Est qui s'est engagé, témoignant des asymétries de gouvernance entre les deux pays.

À retenir

• L'aménagement du territoire est passé d'une logique étatique descendante (« top down ») à une logique plurielle ascendante (« bottom up ») impliquant une multiplicité d'acteurs.
• Les conflits d'aménagement opposent des catégories d'acteurs aux logiques distinctes : Nimbistes, riverains, militants écologistes et altermondialistes.
• L'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes en 2018 illustre l'importance croissante de l'acceptabilité sociale des grands projets d'infrastructure.
• L'Union européenne contribue à l'aménagement territorial par les fonds structurels et la coopération transfrontalière.
• La tension entre compétitivité métropolitaine et cohésion territoriale reste au coeur des politiques d'aménagement contemporaines.