L'organisation de la juridiction administrative
La juridiction administrative s'organise autour du Conseil d'État (juridiction suprême aux compétences de premier et dernier ressort, d'appel et de cassation), des tribunaux administratifs (42, créés en 1953, juges de première instance de droit commun) et des cours administratives d'appel (9, créées en 1987). S'y ajoutent plus de cinquante juridictions spécialisées, dont les juridictions financières (profondément réformées en 2022) et la CNDA. Le Conseil d'État se caractérise par sa dualité fonctionnelle (consultative et juridictionnelle) et ses formations de jugement graduées selon l'importance des affaires.
L'organisation de la juridiction administrative
L'organisation de la juridiction administrative est le fruit d'une construction progressive. Le Conseil d'État, créé par la Constitution de l'an VIII, est la première institution. Les tribunaux administratifs n'apparaissent qu'en 1953, en remplacement des conseils de préfecture, et les cours administratives d'appel en 1987.
A. Le Conseil d'État, juridiction suprême de l'ordre administratif
La dualité fonctionnelle
Le Conseil d'État exerce à la fois une fonction consultative et une fonction juridictionnelle. Cette dualité procède de son histoire et constitue une marque de son identité. Les conseillers d'État ne sont pas des magistrats, contrairement aux juges des TA et CAA.
Cette dualité pose un problème d'impartialité objective : un conseiller pourrait-il juger un acte sur lequel il a précédemment conseillé l'Administration ?
- CEDH, 28 sept. 1996, Procola c/ Luxembourg : condamnation du Luxembourg pour le fonctionnement de son Conseil d'État
- CEDH, 15 juil. 2009, UFC que choisir de Côte d'Or c/ France : le Conseil d'État français n'est pas condamné, car il s'entoure de garanties suffisantes (impossibilité pour un conseiller de siéger au contentieux sur un acte qu'il a examiné en section consultative)
L'organisation de la section du contentieux
La section du contentieux est présidée par le président de la section, assisté de trois présidents adjoints, d'un secrétariat du contentieux (greffe) et d'un bureau d'aide juridictionnelle. Elle est composée de dix chambres spécialisées (anciennement sous-sections, renommées par la loi déontologie du 20 avril 2016).
Les formations de jugement (art. L. 122-1 CJA)
| Formation | Composition | Cas d'intervention |
|---|---|---|
| Juge unique | Président de section, présidents adjoints, présidents de chambre ou conseiller désigné | Requêtes manifestement irrecevables, ordonnances de tri, référés |
| Chambre jugeant seule | Président de chambre + assesseur + rapporteur (3 membres) | Affaires les plus simples |
| Chambres réunies | 9 membres | Difficulté juridique particulière |
| Section du contentieux | 15 membres | Difficultés juridiques importantes ou nouvelles, remise en cause d'une jurisprudence établie |
| Assemblée du contentieux | 17 membres, présidée par le vice-président du CE | Affaires d'une importance exceptionnelle |
Note : il n'y a pas de président du Conseil d'État. Ce titre est traditionnellement dévolu au Premier ministre. C'est le vice-président qui exerce les fonctions de président.
Le rapporteur public
Personnage fondamental de la juridiction administrative, le rapporteur public rend des conclusions dans lesquelles il donne son avis sur la solution du litige, sans que la formation de jugement soit tenue de le suivre. Il n'appartient pas à la formation de jugement.
- Anciennement dénommé commissaire du gouvernement
- CEDH, 7 juin 2001, Kress c/ France : condamnation sur le fondement de la théorie des apparences (le commissaire du gouvernement pouvait apparaître comme une partie adverse)
- Renommé rapporteur public par un décret du 7 janvier 2009
Les compétences du Conseil d'État
Selon la formule de René Chapus, le Conseil d'État est « tout à la fois au sommet, au centre et à la base de l'ordre des juridictions administratives ».
- Premier et dernier ressort (art. L. 311-2 et s. et R. 311-1 CJA) : recours contre les actes des autorités de l'État (décrets, ordonnances), y compris AAI-API, contentieux des élections européennes et régionales. Aucun recours devant les juridictions nationales.
- Appel : juge d'appel de droit commun jusqu'en 1987, conserve des compétences résiduelles (élections municipales et départementales).
- Cassation : compétence principale depuis la création des CAA. CE, Ass., 7 fév. 1947, D'Aillières : même lorsque la loi prescrit qu'une décision n'est « susceptible d'aucun recours », cela n'exclut pas le recours en cassation. Possibilité de régler l'affaire au fond après cassation (art. L. 821-2 CJA).
- Avis contentieux (art. L. 113-1 CJA) : les TA et CAA peuvent saisir le CE pour avis sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges.
B. Les juridictions du fond de droit commun
Les tribunaux administratifs
Créés par le décret du 30 septembre 1953 en remplacement des conseils de préfecture. On en dénombre 42 sur l'ensemble du territoire. Ils exercent la compétence de principe de première instance des litiges relevant de la juridiction administrative.
Les cours administratives d'appel
Créées par la loi du 31 décembre 1987 pour faire face à l'engorgement du Conseil d'État. Elles sont les juridictions de droit commun en appel des jugements des TA. Il existe 9 CAA en métropole : Bordeaux, Nantes, Marseille, Douai, Nancy, Paris, Versailles, Lyon et Toulouse (1er mars 2022). La CAA de Bordeaux est compétente pour les appels contre les jugements des TA ultramarins.
C. Les juridictions administratives spécialisées
On dénombre plus de cinquante juridictions administratives spécialisées, plus que de juridictions judiciaires spécialisées. Cela s'explique par l'intégration d'organes disciplinaires aux structures administratives (commissions disciplinaires des universités, CSM, chambres disciplinaires des ordres professionnels).
Les juridictions financières
La Cour des comptes (loi du 16 septembre 1807) coiffe les chambres régionales et territoriales des comptes. L'ordonnance du 23 mars 2022 a profondément réformé la responsabilité des gestionnaires publics : - Suppression du régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics - Suppression de la cour de discipline budgétaire et financière - Création d'une chambre du contentieux au sein de la Cour des comptes - Création d'une cour d'appel financière placée près la Cour des comptes - Cassation devant le Conseil d'État - Les chambres régionales des comptes (sauf outre-mer) sont dépourvues de fonctions juridictionnelles
La Cour nationale du droit d'asile (CNDA)
Héritière de la Commission des recours des réfugiés (loi du 25 juillet 1952), elle prend son nom actuel par la loi du 20 novembre 2007. Elle statue sur les recours contre les décisions de l'OFPRA. Ses arrêts sont susceptibles de pourvoi en cassation devant le Conseil d'État. Elle a tranché plus de 60 000 affaires en 2022 et dispose de chambres décentralisées.