La compétence de la juridiction administrative : cadre constitutionnel et critères jurisprudentiels

La compétence de la juridiction administrative

La répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction est une matière complexe et évolutive. Elle repose sur un cadre constitutionnel, des attributions législatives et des critères jurisprudentiels.

A. Le cadre constitutionnel

La compétence législative de principe

L'article 34 de la Constitution confère au législateur la compétence pour fixer les règles concernant les garanties fondamentales des libertés publiques, dont le droit d'accès au juge.

CC, 20 février 1987, Code rural : « c'est au législateur qu'il appartient, dans le respect des principes de valeur constitutionnelle, de fixer les limites de la compétence des juridictions de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire ».

La sphère de compétence constitutionnelle du juge administratif

• CC, 22 juil. 1980, Validation d'actes administratifs : l'indépendance de la juridiction administrative est érigée en PFRLR (sur le fondement de la loi du 24 mai 1872)
• CC, 23 janv. 1987, Conseil de la concurrence : valeur constitutionnelle de la compétence du juge administratif pour le contentieux de l'annulation ou de la réformation des décisions prises dans l'exercice des prérogatives de puissance publique par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, ou les organismes placés sous leur autorité et leur contrôle. Ce PFRLR est dégagé à l'aune de la seule « conception française de la séparation des pouvoirs », sans fondement textuel.

Les exceptions (décision Conseil de la concurrence)

1. Matières réservées par nature à l'autorité judiciaire : - Le fonctionnement du service public de la justice judiciaire - La protection de la propriété privée - La liberté individuelle (art. 66 de la Constitution — seule exception disposant d'un ancrage constitutionnel écrit) - L'état des personnes (parfois)

2. Bonne administration de la justice : le législateur peut, dans cet intérêt, unifier les règles de compétence au sein de l'ordre juridictionnel principalement intéressé.

B. La voie de fait et l'emprise irrégulière

La voie de fait

Dégagée par TC, 8 avril 1935, Action française, la voie de fait attribue au juge judiciaire le contentieux résultant de décisions ou comportements de l'Administration qui sortent de ses attributions et portent atteinte grave à la propriété privée ou aux libertés.

TC, 17 juin 2013, Bergoend — nouvelle définition restrictive de la voie de fait. Deux conditions cumulatives : 1. Une décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir de l'Administration (illégalité telle qu'elle ne peut trouver aucun fondement juridique), OU une décision régulière dont l'exécution est entachée d'une telle illégalité 2. Une atteinte à la liberté individuelle (et non plus à toute liberté fondamentale) OU une extinction du droit de propriété (et non plus une simple atteinte grave)

Cet arrêt réduit considérablement le périmètre de la voie de fait et accroît le champ de compétence du juge administratif, confirmé comme gardien des libertés fondamentales au même titre que le juge judiciaire.

CE, 23 janv. 2013, Commune de Chirongui : le juge administratif est compétent pour enjoindre à l'administration de faire cesser une voie de fait dans le cadre du référé-liberté.

L'emprise irrégulière

• TC, 17 mars 1949, Sté Hôtel du Vieux Beffroi : le juge judiciaire réparait les conséquences de la prise de possession irrégulière par l'Administration d'une propriété privée immobilière, y compris temporaire
• TC, 9 déc. 2013, Époux Panizzon : alignement sur Bergoend — le juge judiciaire n'est compétent que pour réparer les conséquences d'une dépossession définitive d'une propriété privée (extinction du droit de propriété)

C. L'interprétation et l'appréciation de la légalité des actes administratifs par le juge judiciaire

L'interprétation (TC, 16 juin 1923, Septfonds)

• Le juge administratif est seul compétent pour apprécier la légalité des actes administratifs
• Le juge judiciaire peut interpréter les actes administratifs réglementaires (leur donner un sens)
• Pour les actes administratifs individuels, le juge judiciaire doit surseoir à statuer et poser une question préjudicielle au juge administratif (sauf théorie de l'acte clair)
• Exception pénale : l'article 111-5 du Code pénal donne compétence au juge pénal pour interpréter et apprécier la légalité des actes administratifs

L'appréciation de la légalité (TC, 17 oct. 2011, SCEA du Chéneau)

Deux atténuations au principe de la question préjudicielle obligatoire :

1. Effectivité du droit de l'Union européenne : le juge judiciaire peut apprécier la conformité d'un acte administratif au droit de l'UE sans question préjudicielle, ou saisir directement la CJUE
2. Bonne administration de la justice et délai raisonnable : lorsqu'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie, le juge judiciaire peut trancher lui-même (« théorie de la jurisprudence claire »)

D. Les critères jurisprudentiels de répartition

Le critère du service public

TC, 8 fév. 1873, Blanco : le Tribunal des conflits attribue compétence au juge administratif pour connaître des litiges en responsabilité concernant l'État agissant dans le cadre du service public, sur le fondement de la loi des 16 et 24 août 1790 et du décret du 16 Fructidor de l'An III. La responsabilité de l'État n'est ni générale, ni absolue et répond à des règles spéciales.

Précédents : CE, 6 déc. 1855, Rotschild et CE, 6 août 1861, Dekeister avaient déjà posé cette solution sous le Second Empire.

CE, 6 fév. 1903, Terrier : extension du critère du service public aux collectivités territoriales. Conclusions de Jean Romieu : « du moment où l'on est en présence de besoins collectifs auxquels les personnes publiques sont tenues de pourvoir, la gestion de ces intérêts ne saurait être considérée comme gouvernée nécessairement par les principes du droit civil ». Distinction entre gestion publique (compétence administrative) et gestion privée (compétence judiciaire). Abandon de la distinction actes de gestion / actes de puissance.

Une pluralité de critères

Le critère unique du service public s'est révélé insuffisant, notamment avec l'apparition des SPIC (dont le contentieux relève pour l'essentiel du juge judiciaire). La répartition repose désormais sur une combinaison de critères : - Critère organique : la nature publique ou privée du gestionnaire - Critère matériel : la gestion publique (distinction SPA/SPIC) - Critère de la puissance publique : l'usage de prérogatives exorbitantes

L'analyse doit se faire matière par matière.