Les agences et les autorités administratives indépendantes (AAI-API)
Les agences, manifestation du new public management, se sont multipliées depuis les années 1990 pour extraire certaines missions de la structure administrative traditionnelle. Les AAI-API en constituent la forme la plus aboutie, dotées d'indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif. Encadrées depuis les lois du 20 janvier 2017, elles sont aujourd'hui au nombre de 24 (7 API dotées de la personnalité morale et 17 AAI) et interviennent dans des domaines variés avec des prérogatives allant du simple avis au pouvoir de sanction.
Les agences et les autorités administratives indépendantes
I. Les agences
A. Présentation générale
Le modèle de l'agence, bien qu'ancien, s'est considérablement développé à compter des années 1990. Il est une manifestation du new public management (nouveau management public) et de l'État dit « postmoderne », en quête de performance et de légitimité dans la gestion publique.
Objectif : extraire la gestion d'une mission administrative de la structure traditionnelle de l'administration, en lui conférant autonomie et organisation présumée plus performante.
Difficulté juridique : les agences empruntent des formes diverses (établissements publics, GIP, services à compétence nationale…), ce qui rend leur appréhension juridique complexe.
B. Identification
Il n'existe pas de définition juridique de l'agence en droit positif. Le Conseil d'État, dans son étude annuelle de 2012 (Les agences : une nouvelle gestion publique ?), retient une définition large :
« Un organisme autonome, exerçant une responsabilité structurante dans la mise en œuvre d'une politique nationale. »
Deux critères :
-
L'autonomie : à géométrie variable selon la forme juridique et le texte créateur. Certaines agences sont de simples services à compétence nationale, d'autres disposent de la personnalité juridique, d'autres encore bénéficient de l'indépendance (AAI-API).
-
La responsabilité structurante : l'agence est « l'opérateur exclusif ou très dominant » de la politique publique dont elle est investie.
C. Panorama (exemples par secteur)
| Secteur | Exemples |
|---|---|
| Culture | CNL, CNC, CNV |
| Recherche | ANR, CNES |
| Économie | AFD, APE, AFE |
| Santé | ANSM, EFS, ARS, INC |
| Logement | ANAH, CNAF |
D. L'exemple de l'AFA (Agence française anticorruption)
Créée par la loi Sapin 2 du 9 décembre 2016 :
- Forme : service à compétence nationale rattaché aux ministères de la Justice et de l'Économie
- Autonomie : directeur magistrat hors hiérarchie, nommé par le Président de la République pour 6 ans non renouvelable, inamovible, « ne reçoit ni ne sollicite d'instruction d'aucune autorité administrative ou gouvernementale »
- Mission : prévention et détection de la corruption, prérogatives d'enquête et de sanction
II. Les autorités administratives et publiques indépendantes (AAI-API)
A. Identification et enjeux
Les AAI-API sont la forme la plus structurée et la plus autonome de l'agence. Elles détachent certaines politiques publiques sensibles de la logique administrative verticale.
- Première AAI : la CNIL, créée par la loi du 6 janvier 1978
- L'hétérogénéité des statuts a été critiquée par l'étude du Conseil d'État de 2001
- Encadrement par les lois organique et ordinaire du 20 janvier 2017 (statut général)
Le Conseil d'État (2001) : « la multiplication d'autorités indépendantes au sein même de l'Administration rend sinon impossibles, du moins beaucoup plus complexes » les arbitrages entre intérêts, alors que « la légitimité de l'État tient à ce qu'il demeure le garant de l'intérêt général ».
B. Caractéristiques communes des AAI-API
- Elles agissent au nom et pour le compte de l'État (pas de décentralisation)
- Elles échappent aux pouvoirs hiérarchiques ou de tutelle traditionnels (indépendance)
- Elles disposent d'un pouvoir réglementaire spécial (intensité et champ variables)
C. Pouvoir réglementaire des AAI-API
CC, 17 janvier 1989, Liberté de communication : le pouvoir réglementaire spécial des AAI-API : - Ne doit pas être « trop étendu en raison de sa portée » - Ne doit pas aller « au-delà de mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu »
Justification : l'atomisation de la structure administrative ne saurait contrevenir à la dévolution constitutionnelle du pouvoir réglementaire aux institutions exécutives.
D. Statut général (loi du 20 janvier 2017)
- Règles communes d'organisation et de fonctionnement
- Dispositions relatives à la déontologie, au personnel, au patrimoine
- Liste limitative en annexe : 26 AAI-API à l'origine, 24 aujourd'hui après fusions
E. Liste des AAI-API
Les API (7)
Autorités dotées de la personnalité morale de droit public : - AFLD, AMF, ART, ARCOM, HAS, H3C, Médiateur national de l'énergie
Les AAI (17)
Autorités sans personnalité morale : - ACNUSA, Autorité de la concurrence, ARCEP, Autorité nationale des jeux, ASN, CIVEN, CADA, CRE, CSDN, CNCTR, CNIL, CNCCFP, CNDP, CGLPL, Défenseur des droits, HCERES, HATVP
F. Diversité
- Diversité des statuts : distinction AAI/API (personnalité morale). Le Défenseur des droits a un ancrage constitutionnel (art. 71-1 de la Constitution).
- Diversité des domaines : régulation économique (secteur historique), protection des droits et libertés, relations citoyens/pouvoirs publics, santé, nucléaire, numérique.
- Diversité des prérogatives : du simple avis au pouvoir de sanction (quasi-juridictions), en passant par l'édiction d'actes réglementaires.