L'organisation du contentieux administratif et la typologie des recours

Le contentieux administratif constitue une branche autonome du droit processuel, dotée de ses propres règles, de son propre code (le code de justice administrative, entré en vigueur en 2001 en remplacement de l'ancien code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel) et d'une logique distincte de celle de la procédure civile. Cette autonomie s'est construite progressivement, le Conseil d'État ayant forgé, depuis plus de deux siècles, un régime procédural adapté à la relation fondamentalement déséquilibrée entre l'Administration et l'administré.

La classification des recours contentieux

La typologie classique des recours administratifs repose sur la classification d'Édouard Laferrière, formulée dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (1887-1888), qui distingue les recours en fonction des pouvoirs dont dispose le juge. Le recours pour excès de pouvoir (REP) est un recours objectif par lequel le juge se borne à apprécier la légalité d'un acte administratif et, le cas échéant, à l'annuler. Il est considéré depuis l'arrêt Dame Lamotte (CE, 17 février 1950) comme ouvert même sans texte contre tout acte administratif, constituant ainsi un principe général du droit. Le recours de pleine juridiction (ou de plein contentieux) confère au juge des pouvoirs plus étendus : il peut non seulement annuler, mais aussi réformer, substituer sa décision à celle de l'Administration et condamner à des dommages-intérêts. Le contentieux de la déclaration permet au juge de constater une situation juridique (appréciation de légalité sur renvoi du juge judiciaire, par exemple). Enfin, le contentieux de la répression concerne les sanctions prononcées par le juge administratif, notamment en matière de contraventions de grande voirie.

Cette classification, bien que toujours enseignée, a été critiquée par la doctrine. René Chapus lui a préféré une distinction entre contentieux objectif (portant sur la légalité des actes) et contentieux subjectif (portant sur les droits des parties). Plus récemment, les frontières entre REP et plein contentieux se sont estompées, le juge de l'excès de pouvoir disposant désormais de pouvoirs accrus, comme la possibilité de moduler dans le temps les effets d'une annulation (CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC!).

L'architecture juridictionnelle administrative

Le système juridictionnel administratif français s'organise en trois niveaux. Les tribunaux administratifs, créés par le décret du 30 septembre 1953 en remplacement des conseils de préfecture, constituent les juridictions de droit commun du premier degré. Les cours administratives d'appel, instituées par la loi du 31 décembre 1987 pour désengorger le Conseil d'État, connaissent des appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs. Le Conseil d'État exerce une triple fonction : juge de cassation de droit commun, juge d'appel dans certaines matières résiduelles et juge de premier et dernier ressort pour les actes réglementaires des ministres, les décrets et les litiges relatifs à la situation des fonctionnaires nommés par décret.

Le Tribunal des conflits, institué par la loi du 24 mai 1872, assure la résolution des conflits de compétence entre les deux ordres de juridiction. Sa composition paritaire et sa présidence alternée (depuis la loi du 16 février 2015, qui a supprimé la présidence du garde des Sceaux) garantissent l'impartialité de ses décisions.

Le droit au recours effectif

Le droit au recours effectif constitue aujourd'hui une exigence fondamentale qui irrigue l'ensemble du contentieux administratif. Il est garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 (tel qu'interprété par le Conseil constitutionnel, notamment dans sa décision du 9 avril 1996), par l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme (droit à un procès équitable) et par l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Ce droit implique non seulement l'accès au juge, mais aussi l'effectivité de la décision juridictionnelle, ce qui a conduit au développement des pouvoirs d'injonction et d'astreinte du juge administratif (loi du 8 février 1995).

À retenir

• La classification de Laferrière distingue quatre branches du contentieux selon les pouvoirs du juge : excès de pouvoir, pleine juridiction, déclaration et répression.
• Le code de justice administrative (2001) codifie les règles propres au contentieux administratif, distinct de la procédure civile.
• Le droit au recours effectif, protégé par la Constitution, la CEDH et le droit de l'UE, a considérablement renforcé les garanties des justiciables.
• L'architecture juridictionnelle à trois niveaux (TA, CAA, CE) assure un double degré de juridiction et un contrôle de cassation.
• Les frontières entre REP et plein contentieux tendent à s'estomper au profit d'une plus grande effectivité des décisions du juge.