L'organisation de la juridiction administrative en France

La juridiction administrative française s'est construite progressivement, passant d'une justice retenue exercée par le souverain à une justice déléguée pleinement autonome. Cette évolution institutionnelle a façonné une architecture juridictionnelle à trois niveaux, dotée de règles de compétence et de fonctionnement propres.

Les origines historiques de la juridiction administrative

La séparation des autorités administratives et judiciaires trouve sa source dans la loi des 16 et 24 août 1790, qui interdit aux tribunaux judiciaires de troubler les opérations des corps administratifs. Ce texte fondateur traduit la méfiance révolutionnaire à l'égard des parlements d'Ancien Régime, qui s'étaient ingérés dans l'action gouvernementale par le biais des remontrances et des arrêts de règlement.

La loi du 28 Pluviôse An VIII (17 février 1800) constitue une étape décisive en créant les conseils de préfecture, ancêtres des tribunaux administratifs, compétents notamment pour les litiges relatifs aux travaux publics. Cette loi marque la première attribution législative d'un contentieux spécifique à des juridictions administratives.

Le Conseil d'État, créé par la Constitution du 22 frimaire An VIII (13 décembre 1799), n'exerce d'abord qu'une justice retenue : ses avis doivent être approuvés par le chef de l'État. C'est la loi du 24 mai 1872 qui lui confère la justice déléguée, c'est-à-dire le pouvoir de statuer souverainement au nom du peuple français. L'arrêt CE, 13 décembre 1889, Cadot achève cette évolution en abandonnant la théorie du ministre-juge et en érigeant le Conseil d'État en juge administratif de droit commun.

La structure actuelle : une architecture à trois niveaux

Les tribunaux administratifs, créés sous cette dénomination par le décret du 30 septembre 1953, constituent les juridictions de premier ressort de droit commun de l'ordre administratif. Ils sont au nombre de 42 (31 en métropole et 11 en outre-mer) et statuent en formation collégiale ou, dans certains cas, à juge unique.

Les cours administratives d'appel, instituées par la loi du 31 décembre 1987 pour désengorger le Conseil d'État, sont au nombre de neuf. Leurs sièges se situent à Bordeaux, Nantes, Marseille, Douai, Nancy, Paris, Versailles, Lyon et Toulouse. Elles connaissent en appel des jugements rendus par les tribunaux administratifs, sauf dans les matières où l'appel est porté directement devant le Conseil d'État.

Le Conseil d'État occupe le sommet de l'ordre administratif. Il cumule des fonctions consultatives (avis sur les projets de loi et de décret) et contentieuses. En matière contentieuse, il intervient comme juge de cassation (compétence de principe depuis 1987), comme juge d'appel dans certaines matières (élections municipales et départementales, recours en appréciation de légalité), et comme juge de premier et dernier ressort pour les actes les plus importants, notamment les décrets, les actes réglementaires des ministres et les litiges relatifs à la situation individuelle des fonctionnaires nommés par décret du Président de la République. L'article L. 821-2 du Code de justice administrative lui permet, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, de régler l'affaire au fond après cassation, évitant ainsi un renvoi qui prolongerait inutilement le litige.

Le fonctionnement interne du Conseil d'État

Contrairement à ce que son titre pourrait laisser croire, le président du Conseil d'État est, historiquement et protocolairement, le Premier ministre. En pratique, la direction effective de l'institution est assurée par le vice-président du Conseil d'État, qui constitue la plus haute autorité de la juridiction administrative. Le vice-président préside notamment la commission permanente et peut présider l'assemblée du contentieux.

La Section du contentieux constitue la formation contentieuse principale du Conseil d'État. Elle est composée de dix chambres (et non de sous-sections, terminologie abandonnée depuis le décret du 1er janvier 2016). Chaque chambre est spécialisée par matière. Les affaires peuvent être jugées par une chambre siégeant seule, par deux chambres réunies, par la Section du contentieux ou, pour les questions de principe les plus importantes, par l'Assemblée du contentieux.

Le rapporteur public (anciennement commissaire du gouvernement, renommé par le décret du 7 janvier 2009) expose publiquement et en toute indépendance son opinion sur les questions soulevées par le litige. Il rédige des conclusions, et non un rapport ni des observations. Son rôle a été contesté devant la Cour européenne des droits de l'homme dans l'arrêt CEDH, 7 juin 2001, Kress c/ France, qui a condamné la France non pas en raison de l'existence même du commissaire du gouvernement, mais en raison de sa participation au délibéré. Cette condamnation a conduit à plusieurs réformes successives excluant le rapporteur public du délibéré.

Les juridictions administratives spécialisées

À côté des juridictions de droit commun, il existe des juridictions administratives spécialisées dotées de compétences d'attribution. La Cour nationale du droit d'asile (CNDA), héritière de la Commission des recours des réfugiés, est compétente pour statuer sur les recours formés contre les décisions de l'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides). Ses décisions sont susceptibles de pourvoi en cassation devant le Conseil d'État.

En matière de finances publiques, la Cour des comptes est compétente en matière de responsabilité financière des gestionnaires publics, depuis que l'ordonnance du 23 mars 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, a unifié le régime de responsabilité en supprimant la Cour de discipline budgétaire et financière. Les chambres régionales et territoriales des comptes exercent quant à elles le contrôle des comptes et de la gestion des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

À retenir

• La juridiction administrative repose sur trois niveaux : tribunaux administratifs (1er ressort), cours administratives d'appel (9 cours), Conseil d'État (cassation, appel, 1er et dernier ressort).
• Le vice-président du Conseil d'État dirige effectivement l'institution, le Premier ministre en étant le président protocolaire.
• La Section du contentieux est composée de dix chambres ; le rapporteur public rédige des conclusions et ne participe plus au délibéré depuis les réformes post-Kress.
• L'article L. 821-2 CJA permet au Conseil d'État de régler l'affaire au fond après cassation.
• Des juridictions spécialisées complètent l'architecture : CNDA pour l'asile, Cour des comptes pour la responsabilité financière des gestionnaires publics.