L'ordre public, finalité et limite de la police administrative

L'ordre public constitue à la fois la raison d'être et la limite des pouvoirs de police administrative. Toute mesure de police qui ne poursuit pas la préservation de l'ordre public est entachée de détournement de pouvoir. Cette notion, dont les contours ont évolué au fil du temps, est passée d'une conception strictement matérielle à une acception élargie intégrant des éléments immatériels.

Les composantes matérielles de l'ordre public

L'article L. 2212-2 du CGCT définit les missions de la police municipale par référence au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité, à la salubrité et à la tranquillité publiques. Si cette disposition ne concerne formellement que la police municipale, le Conseil d'État a implicitement retenu les mêmes composantes pour le pouvoir de police du chef de l'État dans l'arrêt Labonne (CE, 8 août 1919). L'article L. 2215-1 du CGCT reprend également ces composantes pour les pouvoirs du préfet.

La sécurité publique impose aux autorités de police de garantir un environnement dans lequel les administrés peuvent évoluer sans danger. Elle couvre la réglementation de la circulation routière, mais aussi la protection des individus contre eux-mêmes. Ainsi, le décret du 28 juin 1973 imposant le port de la ceinture de sécurité a été validé comme poursuivant un objectif de sécurité des conducteurs (CE, 4 juin 1975, Bouvet de la Maisonneuve).

La salubrité publique vise la protection de l'hygiène et de la santé publiques. Elle fonde par exemple les arrêtés municipaux réglementant les horaires de dépôt d'ordures ménagères ou les mesures relatives à la qualité de l'eau potable.

La tranquillité publique concerne la prévention des troubles tels que les rixes, les attroupements, mais aussi les nuisances sonores. Le Conseil d'État a ainsi validé un arrêté municipal interdisant l'utilisation de tondeuses à gazon certains jours et à certaines heures (CE, 2 juillet 1997, Bricq).

Le détournement de pouvoir en matière de police

Lorsqu'une autorité de police édicte une mesure restrictive de liberté poursuivant une finalité étrangère à l'ordre public, cette mesure est entachée de détournement de pouvoir. L'arrêt Abbé Olivier (CE, 19 février 1909) en fournit une illustration classique. Le maire de Sens avait interdit toute manifestation religieuse sur la voie publique, y compris lors des convois funéraires, imposant au clergé de circuler dans une voiture fermée. Si le Conseil d'État a admis la légalité de l'interdiction des processions et cortèges religieux, il a en revanche censuré l'interdiction relative aux convois funéraires comme constitutive d'un détournement de pouvoir, cette mesure n'entrant manifestement pas dans le cadre de la préservation de l'ordre public.

Cette jurisprudence s'inscrit dans le contexte de la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l'État, qui avait ravivé les tensions autour de la place de la religion dans l'espace public. Elle témoigne du contrôle rigoureux exercé par le juge administratif sur les motifs réels des mesures de police.

L'émergence de la moralité publique

Selon la conception classique défendue notamment par Maurice Hauriou, l'ordre public est matériel et extérieur, conçu comme un état de fait opposé au désordre. La police administrative ne saurait donc poursuivre un ordre moral dans les idées et les sentiments sans verser dans l'inquisition et l'oppression des consciences.

Pourtant, le Conseil d'État a nuancé cette position dans l'arrêt Société Les films Lutetia (CE, Sect., 18 décembre 1959). Le maire de Nice avait interdit la projection de plusieurs films jugés contraires à la décence et aux bonnes mœurs. Le commissaire du gouvernement Mayras avait recommandé de rejeter la moralité publique comme composante de l'ordre public, estimant que la seule atteinte aux consciences ne pouvait justifier une mesure de police. Le Conseil d'État n'a pas suivi cette conclusion et a admis qu'un maire pouvait interdire la projection d'un film en raison de son caractère immoral, à la condition qu'existent des circonstances locales particulières préjudiciables à l'ordre public.

L'exigence de circonstances locales permet de rattacher la moralité à la matérialité de l'ordre public et joue un rôle de garde-fou. Le juge en fait une appréciation fine. Dans l'arrêt Ville de Lyon (CE, 11 mai 1977), la proximité d'un sex-shop avec le mémorial de la Résistance a été jugée constitutive de telles circonstances, justifiant le refus d'autoriser des enseignes lumineuses. En revanche, dans l'arrêt Commune d'Arcueil (CE, 8 décembre 1997), l'interdiction de toute publicité pour des messageries roses a été censurée faute de circonstances locales particulières.

La dignité de la personne humaine, composante autonome de l'ordre public

L'arrêt Commune de Morsang-sur-Orge (CE, Ass., 27 octobre 1995) marque une étape décisive dans l'évolution de l'ordre public. Le maire avait interdit les spectacles de "lancer de nains" organisés dans une discothèque de l'Essonne. Le tribunal administratif de Versailles avait annulé l'arrêté en se fondant sur la jurisprudence Lutetia, faute de circonstances locales particulières.

L'Assemblée du contentieux a dépassé cette jurisprudence en érigeant le respect de la dignité de la personne humaine en composante de l'ordre public, permettant l'interdiction du lancer de nains sans qu'il soit nécessaire d'établir l'existence de circonstances locales particulières. Cette solution s'appuie sur l'article 16 du Code civil, qui interdit toute atteinte à la dignité de la personne, et sur la valeur constitutionnelle du principe reconnue par le Conseil constitutionnel (CC, 27 juillet 1994, Lois de bioéthique).

Cette jurisprudence a suscité d'importants débats doctrinaux. Certains auteurs, comme Olivier Bonnefoy, ont souligné le risque d'une extension excessive de l'ordre public immatériel au détriment des libertés individuelles, notamment du consentement de la personne concernée (le nain étant volontaire et rémunéré). D'autres, comme Mattias Guyomar, ont défendu la nécessité de protéger la dignité comme valeur objective transcendant le consentement individuel. Le Comité des droits de l'homme des Nations unies, saisi d'une communication par Manuel Wackenheim (l'un des nains concernés), a toutefois estimé en 2002 que l'interdiction ne constituait pas une discrimination prohibée (CCPR/C/75/D/854/1999).

À retenir

• L'ordre public matériel repose sur le triptyque sécurité, salubrité, tranquillité publiques (art. L. 2212-2 CGCT).
• Une mesure de police poursuivant une finalité étrangère à l'ordre public est entachée de détournement de pouvoir (CE, 1909, Abbé Olivier).
• La moralité publique est une composante de l'ordre public, sous réserve de circonstances locales particulières (CE, Sect., 1959, Société Les films Lutetia).
• La dignité de la personne humaine est une composante autonome de l'ordre public, invocable sans circonstances locales particulières (CE, Ass., 1995, Commune de Morsang-sur-Orge).
• L'ordre public n'est pas figé : sa malléabilité reflète l'évolution des conceptions sociales sur les contraintes inhérentes à la vie en société.