L'interprétation des conventions internationales par le juge administratif

Le refus historique du juge administratif d'interpréter les traités

Pendant longtemps, le juge administratif s'est considéré comme incompétent pour interpréter les stipulations des conventions internationales. Cette position reposait sur une conception stricte de la séparation des pouvoirs : les traités, relevant de l'activité diplomatique de l'exécutif, ne pouvaient être interprétés que par l'autorité qui les avait négociés. Le juge administratif procédait alors par renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères, seul habilité à donner le sens d'une stipulation conventionnelle obscure ou ambiguë.

Cette jurisprudence reposait sur la distinction entre application et interprétation d'un traité, systématisée par le commissaire du gouvernement Ettori dans ses conclusions sur l'arrêt CE, 3 juillet 1933, Karl et Toto Samé. Le juge pouvait appliquer les clauses claires d'un traité (théorie de l'acte clair), mais dès qu'une difficulté d'interprétation surgissait, il devait surseoir à statuer et interroger le Quai d'Orsay. L'interprétation ministérielle s'imposait alors au juge, qui était lié par la réponse donnée.

Cette pratique du renvoi ministériel était critiquée par une partie de la doctrine pour plusieurs raisons. Elle portait atteinte au droit à un procès équitable, le ministre étant partie au litige lorsque l'État était en cause. Elle méconnaissait le principe d'indépendance juridictionnelle, puisque le juge se trouvait lié par l'interprétation d'une autorité politique. Enfin, elle était contraire à la plénitude de juridiction que le juge doit exercer pour trancher les litiges qui lui sont soumis.

Le revirement de 1990 : l'arrêt GISTI

Par une décision d'Assemblée du 29 juin 1990, GISTI (Groupe d'information et de soutien des immigrés), le Conseil d'État a opéré un revirement majeur en abandonnant la pratique du renvoi préjudiciel au ministre des Affaires étrangères. Désormais, c'est le juge administratif lui-même qui interprète les conventions internationales dans le cadre des litiges dont il est saisi.

Ce revirement était motivé par plusieurs facteurs. L'évolution du droit européen, et notamment les exigences du droit à un procès équitable garanties par l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme, rendait la pratique antérieure difficilement soutenable. Par ailleurs, la Cour de cassation avait depuis longtemps revendiqué et exercé son propre pouvoir d'interprétation des traités, ce qui créait une asymétrie injustifiable entre les deux ordres juridictionnels.

Il convient de préciser que l'arrêt GISTI ne concernait que l'interprétation des traités dans le cadre contentieux. La question de la réciprocité dans l'application des traités (condition posée par l'article 55 de la Constitution) continue de faire l'objet d'un renvoi, non plus au ministre des Affaires étrangères, mais au Conseil d'État lui-même lorsqu'il statue au contentieux (CE, Ass., 9 juillet 2010, Mme Cheriet-Benseghir).

L'interprétation conforme à la Constitution dans l'arrêt Koné

L'arrêt Moussa Koné de 1996 franchit une étape supplémentaire dans l'exercice du pouvoir d'interprétation des traités par le juge administratif. Non seulement le Conseil d'État interprète lui-même la convention franco-malienne, confirmant la jurisprudence GISTI, mais il utilise une norme constitutionnelle comme clef herméneutique. La formule est explicite : les stipulations de l'article 44 de la convention « doivent être interprétées conformément au principe fondamental reconnu par les lois de la République ».

Cette méthode d'interprétation conforme rompt avec les canons classiques de l'herméneutique juridique. Selon les méthodes traditionnelles, codifiées notamment aux articles 31 et 32 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 (à laquelle la France n'est pas partie mais dont les principes sont considérés comme reflétant le droit international coutumier), un traité doit être interprété « de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but ». L'interprétation doit donc rester endogène au traité : sens des termes, contexte, travaux préparatoires.

Or, dans l'arrêt Koné, le juge fait appel à un élément totalement exogène au traité : un principe constitutionnel interne. Il ne recherche pas la commune intention des parties signataires, mais impose une lecture du traité conforme à une norme supérieure de l'ordre juridique interne. Cette technique s'apparente à celle de l'interprétation conforme (ou « interprétation neutralisante ») que le Conseil constitutionnel pratique régulièrement vis-à-vis de la loi : plutôt que de censurer un texte, il en retient une interprétation compatible avec la Constitution.

Cette approche soulève une question doctrinale importante. En l'espèce, la convention franco-malienne de 1962 n'était pas véritablement ambiguë : elle limitait la protection aux seules infractions politiques et ne mentionnait pas le « but politique ». Le Conseil d'État a donc enrichi le texte du traité par voie interprétative, ce qui relève davantage d'un acte de construction normative que d'un acte de pure connaissance de la norme. Cette dimension créatrice de l'interprétation rejoint les réflexions du philosophe Paul Ricœur sur l'herméneutique, qui distingue l'interprétation comme reproduction du sens voulu par l'auteur de l'interprétation comme production d'un sens nouveau.

Postérité et limites de la technique

La technique d'interprétation conforme des traités à la Constitution, inaugurée par l'arrêt Koné, reste d'un usage limité dans la jurisprudence ultérieure. Le Conseil d'État ne l'a pas systématisée comme méthode générale d'interprétation des conventions internationales. Elle demeure un outil exceptionnel, mobilisé lorsqu'une lacune conventionnelle risquerait de porter atteinte à un principe constitutionnel fondamental.

Il faut toutefois souligner que cette technique ne permet pas de faire primer la Constitution sur le traité. Le Conseil d'État n'a jamais affirmé la supériorité de la Constitution sur les engagements internationaux dans l'ordre juridique interne. Il a préféré utiliser la voie de l'interprétation, plus souple, pour concilier les exigences constitutionnelles et conventionnelles sans trancher frontalement la question de la hiérarchie entre ces normes.

À retenir

• Le juge administratif a longtemps refusé d'interpréter les traités, renvoyant au ministre des Affaires étrangères (CE, 1933, Karl et Toto Samé).
• L'arrêt CE, Ass., 29 juin 1990, GISTI a opéré un revirement en confiant au juge administratif le pouvoir d'interprétation des conventions internationales.
• L'arrêt Koné (1996) franchit un pas supplémentaire en interprétant un traité à la lumière d'un PFRLR, technique d'interprétation conforme à la Constitution.
• Cette méthode rompt avec l'herméneutique classique (Convention de Vienne de 1969, art. 31-32) qui privilégie le sens ordinaire des termes et l'intention des parties.
• La technique reste exceptionnelle et vise à concilier engagements internationaux et exigences constitutionnelles sans trancher la question de leur hiérarchie.