L'exécution du contrat administratif : force obligatoire et prérogatives de l'administration

L'exécution du contrat administratif est gouvernée par un double mouvement : le respect de la force obligatoire du contrat, commun à tout engagement contractuel, et la reconnaissance de prérogatives exorbitantes au profit de l'administration, justifiées par les nécessités du service public.

La force obligatoire adaptée au contrat administratif

Le contrat administratif, comme tout contrat, est investi de la force obligatoire consacrée à l'article 1103 du Code civil (ancien article 1134). Les parties sont tenues de respecter leurs engagements contractuels. Le juge administratif fait application du principe d'intangibilité de l'obligation : ce qui a été convenu s'impose aux parties et le contrat doit être exécuté de bonne foi (CE, 30 janvier 2019, Société Icade Promotion Logement).

L'interprétation du contrat administratif s'effectue selon la commune intention des parties, conformément aux principes d'interprétation du Code civil. Le Conseil d'État a eu l'occasion de rappeler cette méthode d'interprétation (CE, 29 décembre 2009, Commune de Béziers I).

Cependant, le juge administratif retient une conception téléologique de la force obligatoire, orientée vers la finalité du contrat. Cette approche autorise une certaine mutabilité de l'obligation contractuelle, à condition de préserver l'équilibre financier du contrat initialement fixé par les parties. Cette philosophie distingue profondément le contrat administratif du contrat civil, où la stabilité de l'engagement prime traditionnellement.

Le pouvoir de modification unilatérale

Le pouvoir de modification unilatérale constitue la prérogative la plus caractéristique de l'administration contractante. Reconnu par l'arrêt fondateur du Conseil d'État (CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen), puis confirmé et précisé (CE, 2 février 1983, Union des transports publics urbains et régionaux), ce pouvoir permet à la personne publique de modifier les conditions d'exécution du contrat sans le consentement du cocontractant.

Ce pouvoir est soumis à des conditions strictes. Il ne peut porter que sur les dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement du service public. Il ne saurait toucher aux clauses financières du contrat. En outre, la modification ne doit pas dénaturer l'objet du contrat ni en bouleverser l'économie. Le cocontractant a droit à une indemnisation couvrant l'intégralité du préjudice subi du fait de la modification.

Ce pouvoir a été consacré par le législateur à l'article L. 6 du Code de la commande publique, qui dispose que l'autorité contractante peut modifier unilatéralement le contrat dans les conditions prévues par le code.

La théorie de l'imprévision

La théorie de l'imprévision permet le maintien du contrat lorsqu'un événement extérieur, imprévisible et indépendant de la volonté des parties, bouleverse l'économie du contrat sans en rendre l'exécution impossible. Elle a été consacrée par l'arrêt fondamental du Conseil d'État (CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux), rendu dans le contexte de la Première Guerre mondiale et de la hausse du prix du charbon.

Le cocontractant qui subit ce bouleversement a droit à une indemnité d'imprévision couvrant une part du déficit d'exploitation (non la totalité), car l'imprévision suppose un partage du risque entre les parties. Si la situation d'imprévision se prolonge au-delà d'un délai raisonnable, elle peut justifier la résiliation du contrat.

Il est intéressant de noter que le droit civil a emprunté cette construction au droit administratif en introduisant l'article 1195 du Code civil par l'ordonnance du 10 février 2016 portant réforme du droit des obligations, consacrant ainsi la révision pour imprévision en droit privé.

La théorie des sujétions imprévues

La théorie des sujétions imprévues s'applique principalement aux marchés de travaux publics. Elle couvre les difficultés matérielles rencontrées lors de l'exécution du contrat, anormales et imprévisibles au moment de la conclusion du contrat (par exemple, la découverte d'un sous-sol de nature différente de celle prévue). Le cocontractant a droit à une indemnisation intégrale du surcoût engendré par ces sujétions (CE, 30 juillet 2003, Commune de Lens).

À la différence de la théorie de l'imprévision, les sujétions imprévues donnent lieu à une indemnisation totale du préjudice et non à un simple partage.

La théorie du fait du Prince

La théorie du fait du Prince s'applique lorsqu'une mesure prise par la personne publique contractante, dans l'exercice de ses prérogatives de puissance publique (mais en dehors de ses pouvoirs contractuels), affecte l'exécution du contrat. Cette mesure peut être de nature générale (un acte réglementaire modifiant la fiscalité applicable) ou individuelle. Le cocontractant a droit à une indemnisation intégrale du préjudice subi (CE, 29 décembre 1997, Société civile des Néo-Polders).

La distinction entre le fait du Prince et le pouvoir de modification unilatérale est essentielle : le premier résulte de l'exercice de compétences extracontractuelles, le second de prérogatives contractuelles. En outre, le fait du Prince n'est reconnu que si la mesure émane de la personne publique partie au contrat (CE, Sect., 29 novembre 1974, Société des pétroles Shell-Berre).

L'effet relatif du contrat administratif

Le principe de l'effet relatif des contrats, issu de l'article 1199 du Code civil (ancien article 1165), est pleinement reconnu en droit administratif. Le contrat ne crée d'obligations qu'entre les parties contractantes et ne peut ni nuire ni profiter aux tiers. Le Conseil d'État en fait une application rigoureuse, y compris en matière de délégation de service public.

Le juge administratif se montre d'ailleurs, à certains égards, plus fidèle à l'orthodoxie de l'effet relatif que le juge judiciaire, lequel a développé une jurisprudence plus extensive sur l'opposabilité du contrat aux tiers, notamment à travers les chaînes de contrats et l'action directe.

À retenir

• La force obligatoire du contrat administratif est adaptée : le juge administratif admet une mutabilité de l'obligation, pourvu que l'équilibre financier soit préservé.
• Le pouvoir de modification unilatérale ne peut porter que sur les clauses relatives au service public (pas les clauses financières) et ouvre droit à indemnisation intégrale.
• La théorie de l'imprévision (CE, 1916, Gaz de Bordeaux) donne droit à une indemnité partielle lors d'un bouleversement de l'économie du contrat par un événement extérieur et imprévisible.
• Les sujétions imprévues et le fait du Prince donnent lieu, contrairement à l'imprévision, à une indemnisation intégrale du préjudice subi.
• Le droit civil a emprunté au droit administratif la théorie de l'imprévision en la consacrant à l'article 1195 du Code civil en 2016.