Les trois conditions d'engagement de la responsabilité administrative

L'engagement de la responsabilité administrative repose sur un triptyque classique directement inspiré des principes du droit civil, bien que le juge administratif en ait forgé une interprétation autonome. Trois éléments doivent être réunis pour qu'une personne publique soit condamnée à réparer un dommage : un fait générateur, un préjudice indemnisable et un lien de causalité entre les deux.

Le fait générateur de responsabilité

Le fait générateur constitue l'événement à l'origine du dommage. Contrairement au droit civil où la faute au sens de l'article 1240 du Code civil constitue le fondement principal, le droit administratif connaît une pluralité de faits générateurs. Le plus fréquent demeure la faute de service, c'est-à-dire un manquement aux obligations qui incombent à l'Administration dans l'exercice de ses missions. Mais le fait générateur peut également résider dans un risque créé par l'activité administrative ou dans une rupture de l'égalité devant les charges publiques, sans qu'aucune faute ne soit nécessaire.

Le degré de faute exigé varie selon les activités en cause. Pour les activités courantes de gestion, une faute simple suffit. En revanche, pour certaines activités réputées difficiles, le juge exigeait traditionnellement une faute lourde, notamment en matière de police administrative (CE, 10 février 1905, Tomaso Greco), d'activités de contrôle (CE, Sect., 29 mars 1946, Caisse départementale d'assurances sociales de Meurthe-et-Moselle) ou d'activité médicale hospitalière. Cette exigence a toutefois connu un net recul depuis les années 1990. Le Conseil d'État a ainsi abandonné l'exigence de faute lourde en matière médicale hospitalière (CE, Ass., 10 avril 1992, Époux V.), puis pour les activités de secours et de sauvetage (CE, Sect., 20 juin 1997, Theux), pour le contrôle exercé par les autorités de tutelle (CE, 30 novembre 2001, Ministère de l'Économie c/ Kechichian) et plus récemment pour les activités pénitentiaires. La tendance contemporaine est donc à la généralisation de la faute simple comme fait générateur de la responsabilité pour faute.

Il existe par ailleurs des hypothèses où aucun fait générateur ne peut être imputé à l'Administration. Les actes de gouvernement, expression de la souveraineté, demeurent couverts par une irresponsabilité de principe (CE, 19 février 1875, Prince Napoléon, pour l'abandon de la théorie du mobile politique, mais maintien de l'irresponsabilité pour les actes de gouvernement proprement dits). De même, les mesures d'ordre intérieur, longtemps insusceptibles de recours, échappaient à tout engagement de responsabilité, bien que leur périmètre se soit considérablement réduit (CE, Ass., 17 février 1995, Marie ; CE, Ass., 17 février 1995, Hardouin).

Le préjudice indemnisable

Le préjudice doit présenter plusieurs caractères pour ouvrir droit à réparation. Il doit être certain, ce qui exclut en principe le préjudice éventuel mais n'exclut pas la perte de chance, reconnue comme un chef de préjudice autonome par le Conseil d'État (CE, Sect., 21 décembre 2007, Centre hospitalier de Vienne). Le préjudice doit être direct, c'est-à-dire découler du fait générateur sans interposition excessive d'événements intermédiaires. Il doit être personnel, ce qui signifie que seule la personne ayant effectivement subi le dommage peut en demander réparation, qu'il s'agisse de la victime directe ou des victimes par ricochet. Enfin, il doit être évaluable en argent, condition qui a perdu beaucoup de son caractère restrictif depuis l'admission du préjudice moral.

Dans les régimes de responsabilité sans faute fondés sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques, le préjudice doit en outre revêtir un caractère anormal et spécial. Le caractère anormal signifie que le dommage doit excéder les inconvénients normaux de la vie en société. Le caractère spécial implique que le dommage ne touche qu'un nombre limité de personnes, ce qui le distingue d'une charge collective.

Les chefs de préjudice indemnisables se répartissent en trois grandes catégories. Les préjudices corporels incluent les frais médicaux, la perte de revenus, le déficit fonctionnel permanent ou temporaire, et les souffrances endurées. La nomenclature Dintilhac, élaborée en 2005 pour les juridictions judiciaires, a progressivement influencé la pratique du juge administratif, qui a adopté une nomenclature propre avec la décision du Conseil d'État du 16 décembre 2013 (CE, Sect., 16 décembre 2013, Mme Baumet). Les préjudices matériels recouvrent les pertes subies (damnum emergens) et les gains manqués (lucrum cessans). Les préjudices moraux, longtemps exclus de toute indemnisation, ont été admis par la décision fondamentale CE, Ass., 24 novembre 1961, Consorts Letisserand, qui a mis fin à une jurisprudence restrictive critiquée par la doctrine.

Le lien de causalité

Le lien de causalité relie le fait générateur au préjudice. La victime doit en apporter la preuve, ce qui peut se révéler délicat, notamment en matière médicale ou environnementale. Le juge administratif recourt principalement à la théorie de la causalité adéquate, selon laquelle seules les causes ayant normalement pu produire le dommage sont retenues, par opposition à la théorie de l'équivalence des conditions qui retient toutes les causes sans lesquelles le dommage ne se serait pas produit.

Toutefois, le juge administratif a parfois assoupli cette exigence en admettant des présomptions de causalité, notamment en matière de vaccination obligatoire (CE, 9 mars 2007, Schwartz) ou d'exposition à des substances dangereuses. Cette évolution rapproche le droit administratif des solutions retenues par la Cour de cassation en matière de responsabilité du fait des produits défectueux.

Le lien de causalité peut être rompu ou atténué par des causes exonératoires. La force majeure, caractérisée par son extériorité, son imprévisibilité et son irrésistibilité, constitue une cause d'exonération totale. Le fait de la victime peut entraîner une exonération totale si la faute de la victime est la cause exclusive du dommage, ou partielle en cas de partage de responsabilité. Le fait du tiers obéit à un régime comparable, bien que l'Administration ne puisse l'invoquer aussi aisément lorsqu'elle était chargée de prévenir le dommage. En responsabilité sans faute fondée sur le risque, les causes d'exonération sont traditionnellement plus restreintes : seule la faute de la victime est admise, à l'exclusion du fait du tiers et parfois même de la force majeure.

À retenir

• L'engagement de la responsabilité administrative suppose la réunion de trois conditions cumulatives : un fait générateur, un préjudice indemnisable et un lien de causalité.
• Le fait générateur peut être une faute (simple ou lourde), un risque ou une rupture de l'égalité devant les charges publiques ; la tendance contemporaine est à l'abandon progressif de l'exigence de faute lourde.
• Le préjudice doit être certain, direct, personnel et évaluable en argent ; en responsabilité sans faute pour rupture d'égalité, il doit aussi être anormal et spécial.
• Les causes exonératoires (force majeure, fait de la victime, fait du tiers) peuvent rompre le lien de causalité, mais leur portée varie selon le régime de responsabilité applicable.
• L'admission du préjudice moral (CE, Ass., 1961, Consorts Letisserand) et les présomptions de causalité témoignent d'une tendance constante à la faveur de l'indemnisation des victimes.