Les sources internationales et européennes de la légalité administrative

L'internationalisation du droit, accélérée au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, a profondément transformé la légalité administrative. Les normes internationales et européennes sont devenues des sources incontournables du droit administratif, obligeant le Conseil d'État à adapter ses méthodes de contrôle et, parfois, à réviser ses propres conceptions.

L'intégration du droit international dans la légalité administrative

L'article 55 de la Constitution de 1958 confère aux traités et accords internationaux régulièrement ratifiés une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve de réciprocité. Le Conseil d'État a contrôlé pour la première fois un acte administratif au regard d'une convention internationale dans CE, Ass., 30 mai 1952, Dame Kirkwood, à propos d'un arrêté d'extradition.

L'invocabilité d'un traité devant le juge administratif est subordonnée à trois conditions cumulatives. La première est l'entrée en vigueur dans l'ordre interne, qui suppose la signature, la ratification ou l'approbation régulière et la publication du traité. Le juge administratif vérifie lui-même ces conditions (CE, Ass., 18 décembre 1998, SARL du parc d'activités de Blotzheim), alors qu'il renvoyait autrefois cette question au pouvoir exécutif. La deuxième condition est la réciprocité d'application par les autres parties. Longtemps, le Conseil d'État renvoyait cette vérification au ministre des Affaires étrangères, pratique condamnée par la Cour européenne des droits de l'homme au regard du droit au procès équitable (CEDH, 13 février 2003, Chevrol c/ France). Ce qui a provoqué un revirement par lequel le juge administratif vérifie désormais seul cette condition (CE, Ass., 9 juillet 2010, Mme Chériet-Benséghir). La troisième condition est l'effet direct : la stipulation invoquée doit être suffisamment précise et inconditionnelle pour créer des droits au profit des particuliers, critère précisé par CE, Ass., 11 avril 2012, GISTI, qui retient que la convention doit ne pas avoir pour objet exclusif de régir les relations entre États et ne pas requérir d'acte complémentaire pour produire des effets à l'égard des particuliers.

Outre les traités, le Conseil d'État reconnaît l'invocabilité de la coutume internationale (CE, Sect., 23 octobre 1987, Société Nachfolger) et des principes généraux du droit international (CE, 28 juillet 2000, Paulin). Toutefois, conformément à une interprétation stricte de l'article 55, ces sources non conventionnelles ne se voient pas reconnaître une autorité supérieure à celle de la loi.

L'interprétation des traités a également évolué. Le Conseil d'État renvoyait initialement cette question au ministre des Affaires étrangères, avant de s'arroger cette compétence dans CE, Ass., 20 juin 1990, GISTI, mettant fin à la pratique du renvoi préjudiciel diplomatique jugée incompatible avec les exigences du procès équitable.

La Convention européenne des droits de l'homme

La Convention EDH, signée le 4 novembre 1950 dans le cadre du Conseil de l'Europe, n'a été ratifiée par la France qu'en 1974, et le droit de recours individuel devant la Cour de Strasbourg n'a été accepté qu'en 1981. Cette adhésion tardive n'a pas empêché la convention d'exercer une influence considérable sur le droit administratif français.

La grande particularité de la Convention EDH réside dans l'existence d'une juridiction supranationale, la Cour européenne des droits de l'homme, accessible aux justiciables après épuisement des voies de recours internes. La jurisprudence de la Cour a imposé au droit administratif français des évolutions majeures. La théorie des apparences a conduit à la transformation du commissaire du gouvernement en rapporteur public, à la suite de l'arrêt CEDH, 7 juin 2001, Kress c/ France, qui considérait que la participation du commissaire au délibéré portait atteinte à l'apparence d'impartialité. La théorie des obligations positives a introduit l'idée que l'État ne doit pas seulement s'abstenir de violer les droits garantis, mais doit agir positivement pour les protéger, influençant par exemple le contentieux des conditions de détention ou du droit au logement. L'approche concrète de la violation des droits, caractéristique de la méthode strasbourgeoise, contraste avec l'abstraction traditionnelle du contrôle de légalité et a pénétré la jurisprudence administrative, comme l'illustre CE, Ass., 31 mai 2016, Gonzalez-Gomez, où le Conseil d'État a écarté l'application d'une loi française au nom du droit au respect de la vie privée dans des circonstances particulières.

Le droit de l'Union européenne

L'Union européenne occupe une place singulière dans le paysage des sources du droit administratif. Ni simple organisation internationale, ni État fédéral, elle dispose depuis 1992 d'un titre constitutionnel dédié (Titre XV) et d'un article 88-1 qui lui confère un statut à part, distinct du régime de l'article 55. Aucune condition de réciprocité n'est exigée pour que le droit de l'Union produise ses effets en droit interne.

Le droit primaire est composé du Traité sur l'Union européenne (TUE), du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), issus du Traité de Lisbonne de 2007, et de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, adoptée à Nice en 2000, qui dispose de la même valeur juridique que les traités (article 6, paragraphe 1 du TUE). Les dispositions d'effet direct s'appliquent dans l'ordre interne des États membres, conformément au principe posé par CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos.

Le droit dérivé comprend principalement les règlements et les directives. Les règlements européens sont des actes de portée générale, directement applicables dans l'ordre interne dès leur publication au Journal officiel de l'Union européenne (article 288 TFUE), sans nécessiter de mesure de transposition. Les directives européennes lient les États membres quant au résultat à atteindre, tout en leur laissant le choix de la forme et des moyens de transposition.

L'invocabilité des directives : du refus à l'acceptation

La question de l'invocabilité des directives non transposées a donné lieu à l'une des évolutions jurisprudentielles les plus significatives du droit administratif français. La Cour de Luxembourg avait affirmé dès 1974 que les dispositions claires, précises et inconditionnelles d'une directive pouvaient être invoquées après l'expiration du délai de transposition (CJCE, 4 décembre 1974, Van Duyn). Le Conseil d'État refusa initialement de suivre cette position, dans un célèbre arrêt de résistance, CE, Ass., 22 décembre 1978, Cohn-Bendit, estimant qu'une directive ne pouvait être invoquée à l'appui d'un recours contre un acte individuel.

La jurisprudence administrative a cependant évolué par étapes successives. Le juge a d'abord accepté de contrôler les actes réglementaires de transposition au regard des objectifs de la directive (CE, 28 septembre 1984, Confédération nationale des sociétés de protection des animaux). Il a ensuite admis d'écarter une loi incompatible avec les objectifs d'une directive (CE, 28 février 1992, SA Rothmans International France). L'exception d'illégalité d'un acte réglementaire au regard d'une directive suffisamment claire a été reconnue (CE, Ass., 6 février 1998, Tête). L'obligation pour l'administration de mettre fin à l'incompatibilité d'un texte avec une directive a été affirmée (CE, Sect., 3 décembre 1999, Association ornithologique et mammologique de Saône-et-Loire).

L'alignement définitif est intervenu avec CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme Perreux, décision dans laquelle le Conseil d'État reconnaît qu'un justiciable peut se prévaloir, à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir contre un acte administratif individuel, des dispositions claires et inconditionnelles d'une directive dont le délai de transposition a expiré. Cette décision, rendue sur les conclusions du rapporteur public Mattias Guyomar, met fin à trente ans de jurisprudence Cohn-Bendit et achève la réception par le juge administratif de la primauté du droit de l'Union.

Le Conseil d'État a par ailleurs reconnu la primauté des principes généraux du droit de l'Union européenne sur la loi (CE, 3 décembre 2001, Syndicat national de l'industrie pharmaceutique) et l'autorité des réponses de la Cour de justice aux renvois préjudiciels (CE, 11 décembre 2006, Société de Groot En Slot Allium BV).

À retenir

• L'invocabilité d'un traité devant le juge administratif suppose son entrée en vigueur, la réciprocité et l'effet direct (GISTI, 2012).
• Le Conseil d'État interprète désormais lui-même les traités (GISTI, 1990) et vérifie seul la condition de réciprocité (Chériet-Benséghir, 2010).
• La Convention EDH a exercé une influence considérable sur le droit administratif, imposant la théorie des apparences, les obligations positives et l'approche concrète des droits.
• L'arrêt Mme Perreux (2009) met fin à la jurisprudence Cohn-Bendit (1978) et admet l'invocabilité des directives non transposées à l'appui d'un recours contre un acte individuel.
• Le droit de l'UE bénéficie d'un régime distinct de l'article 55, fondé sur l'article 88-1, sans condition de réciprocité.