Les régimes législatifs de responsabilité fondés sur la solidarité nationale

Au-delà des régimes jurisprudentiels de responsabilité pour faute et sans faute, le législateur a progressivement construit un ensemble de régimes spéciaux de responsabilité administrative fondés sur l'idée de solidarité nationale. Ces dispositifs traduisent la volonté de garantir l'indemnisation de certaines catégories de victimes, indépendamment de toute faute et parfois même en l'absence de tout lien entre le dommage et l'activité d'une personne publique déterminée. Il s'agit d'une véritable socialisation du risque, par laquelle la collectivité assume la charge de dommages que le droit commun de la responsabilité ne permettrait pas de réparer de manière satisfaisante.

La logique de solidarité nationale

La solidarité nationale constitue un fondement distinct du risque et de la rupture d'égalité devant les charges publiques. Là où les régimes jurisprudentiels de responsabilité sans faute supposent un lien entre le dommage et l'activité administrative, les régimes législatifs de solidarité peuvent couvrir des dommages qui ne sont pas directement imputables à la puissance publique. Le législateur estime alors que la gravité ou la nature de certains préjudices justifie une prise en charge collective, en dehors de toute logique d'imputation.

Cette approche s'inscrit dans une philosophie plus large de l'État-providence, en vertu de laquelle la collectivité doit garantir une forme de protection minimale contre les aléas de l'existence. Elle dépasse la fonction classique de la responsabilité (sanctionner un comportement fautif ou compenser un déséquilibre) pour embrasser une fonction de garantie sociale.

Les principaux régimes législatifs

Le dispositif le plus emblématique est celui de l'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, instauré par la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé (dite loi Kouchner). Lorsqu'un accident médical grave survient sans qu'aucune faute ne puisse être imputée à un professionnel ou à un établissement de santé, la victime peut être indemnisée par l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM), au titre de la solidarité nationale, sous réserve que le dommage présente un caractère de gravité suffisant (article L. 1142-1, II du Code de la santé publique). L'ONIAM est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé.

D'autres régimes législatifs de solidarité méritent d'être mentionnés. La loi du 31 décembre 1991 a créé un dispositif d'indemnisation des victimes de contaminations transfusionnelles par le VIH, confié à un fonds spécifique puis transféré à l'ONIAM. La loi du 23 décembre 2000 a instauré un régime d'indemnisation des victimes de l'amiante, administré par le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA). Le législateur a également organisé l'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme par le Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI), créé par la loi du 9 septembre 1986. Plus récemment, la loi du 5 septembre 2018 a renforcé le régime d'indemnisation des victimes d'essais nucléaires français.

En matière de catastrophes naturelles, la loi du 13 juillet 1982 a instauré un régime d'indemnisation reposant sur un mécanisme assurantiel obligatoire, complété par la garantie de l'État via la Caisse centrale de réassurance (CCR). Ce système hybride, à mi-chemin entre l'assurance privée et la solidarité nationale, illustre la diversité des techniques juridiques mobilisées.

L'articulation avec les régimes jurisprudentiels

L'existence de régimes législatifs de solidarité ne fait pas disparaître les régimes jurisprudentiels de responsabilité. L'articulation entre les deux ensembles obéit à des règles parfois complexes. En principe, lorsqu'un régime législatif spécial existe, il s'applique en priorité et exclut le recours aux régimes de droit commun pour le même fait générateur. Toutefois, la victime conserve généralement la possibilité d'agir sur le fondement de la faute contre le responsable du dommage, le régime de solidarité n'intervenant qu'à titre subsidiaire ou complémentaire.

Le Conseil d'État a précisé cette articulation en matière médicale : lorsqu'une faute est établie, la responsabilité de l'établissement de santé est engagée sur le fondement du droit commun, et l'ONIAM n'intervient qu'en l'absence de faute pour les accidents médicaux d'une gravité suffisante (CE, 21 mars 2011, Centre hospitalier de Saintes).

La transformation de la conception de la responsabilité

L'empilement de ces régimes spéciaux témoigne d'une profonde mutation de la conception de la responsabilité publique. D'un mécanisme centré sur la sanction du comportement fautif, hérité d'une philosophie individualiste, la responsabilité administrative évolue vers un système de garantie sociale dans lequel la puissance publique devient, selon l'expression consacrée, une "assurance multirisques". Cette socialisation de la responsabilité, que l'on observe également en droit privé, remet en cause la fonction punitive traditionnelle de la responsabilité pour y substituer une fonction essentiellement indemnitaire.

Le droit comparé confirme cette tendance. Les systèmes juridiques scandinaves ont poussé cette logique encore plus loin, avec des régimes d'indemnisation quasi automatiques dans le domaine médical (patient insurance en Suède, Norvège, Finlande et Danemark), qui se passent presque entièrement de la notion de faute. En France, la coexistence de la responsabilité pour faute, de la responsabilité sans faute et des régimes de solidarité nationale dessine un système tripartite dont la cohérence d'ensemble constitue un défi pour la doctrine.

À retenir

• Les régimes législatifs de solidarité nationale permettent l'indemnisation de victimes en dehors de toute logique de faute ou même d'imputation à une personne publique déterminée.
• L'ONIAM, créé par la loi du 4 mars 2002, est l'organisme principal d'indemnisation des accidents médicaux non fautifs au titre de la solidarité nationale.
• D'autres fonds spécialisés existent : FIVA (amiante), FGTI (terrorisme), et divers dispositifs pour les contaminations transfusionnelles, les essais nucléaires ou les catastrophes naturelles.
• L'articulation avec les régimes jurisprudentiels obéit au principe de subsidiarité : la solidarité nationale n'intervient qu'en l'absence de faute imputable à un responsable identifié.
• Cette évolution traduit le passage d'une responsabilité-sanction à une responsabilité-garantie, transformant la puissance publique en "assurance multirisques" selon une logique de socialisation du risque.