Les référés administratifs : la quête d'une justice efficace et rapide

La réforme des procédures d'urgence devant le juge administratif, opérée par la loi du 30 juin 2000, constitue l'une des avancées les plus significatives du contentieux administratif contemporain. Avant cette réforme, le juge administratif ne disposait que d'instruments d'urgence rudimentaires (sursis à exécution, référé ancien), largement insuffisants pour assurer une protection juridictionnelle effective. La loi de 2000 a créé un véritable système de référés administratifs, directement inspiré de la volonté de se conformer aux exigences du droit à un recours effectif.

Le référé-suspension

Le référé-suspension (article L. 521-1 du CJA) permet au juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision administrative lorsque deux conditions sont réunies : l'existence d'un doute sérieux quant à la légalité de la décision et l'urgence. Il remplace l'ancien sursis à exécution, dont les conditions étaient si restrictives qu'il était rarement accordé. La condition d'urgence est appréciée de manière globale, le juge tenant compte de l'ensemble des circonstances de l'espèce (CE, Sect., 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres). Le référé-suspension présente un caractère accessoire puisqu'il suppose qu'une requête au fond ait été déposée parallèlement.

La suspension prononcée par le juge des référés est une mesure provisoire qui cesse de produire ses effets lorsque le juge du fond se prononce. Le juge des référés statue en principe seul (juge unique) et dans des délais très brefs, ce qui constitue une rupture majeure avec la tradition collégiale de la justice administrative.

Le référé-liberté

Le référé-liberté (article L. 521-2 du CJA) constitue l'innovation la plus remarquable de la réforme de 2000. Il permet au juge des référés d'ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté une atteinte grave et manifestement illégale, dans une situation d'urgence. Le juge doit statuer dans un délai de 48 heures.

La notion de liberté fondamentale a été progressivement définie par la jurisprudence. Le Conseil d'État y a inclus, entre autres, le droit d'asile (CE, ord., 12 janvier 2001, Hyacinthe), la liberté d'aller et venir, le droit de propriété (CE, ord., 23 mars 2001, Société Lidl), le droit au respect de la vie (CE, ord., 16 novembre 2011, Ville de Paris), le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains ou dégradants, ou encore la liberté d'expression. L'arrêt Commune de Calais (CE, ord., 23 novembre 2015) a illustré la capacité du référé-liberté à intervenir dans des situations humanitaires d'urgence.

Le référé-liberté a connu un essor spectaculaire pendant la crise sanitaire liée au Covid-19, le Conseil d'État ayant été saisi de très nombreuses requêtes contestant les mesures restrictives de libertés. L'ordonnance du 22 mars 2020 rendue par le juge des référés du Conseil d'État a toutefois été critiquée par une partie de la doctrine pour avoir fait preuve d'une déférence excessive à l'égard du gouvernement.

Le référé-mesures utiles et les autres référés

Le référé-mesures utiles (article L. 521-3 du CJA) permet au juge d'ordonner toute mesure utile en cas d'urgence, sans faire obstacle à l'exécution d'une décision administrative. Il joue un rôle de filet de sécurité lorsque les autres référés ne sont pas adaptés. Le référé-constat (article R. 531-1 du CJA) permet de faire constater des faits susceptibles de donner lieu à un litige. Le référé-instruction (article R. 532-1 du CJA) permet d'ordonner une expertise avant tout procès au fond. Le référé-provision (article R. 541-1 du CJA) permet d'obtenir une provision lorsque l'existence de l'obligation n'est pas sérieusement contestable.

Le juge des référés : un juge de l'évidence et de l'urgence

Le juge des référés administratifs présente des caractéristiques procédurales spécifiques. Il statue par ordonnance, en principe comme juge unique (sauf renvoi à une formation collégiale dans le cadre du référé-liberté, CE, Sect., 30 mars 2007, Ville de Lyon). La procédure est essentiellement orale, ce qui constitue une exception notable au caractère traditionnellement écrit de la procédure administrative contentieuse. Ses décisions ont un caractère provisoire et ne sont pas revêtues de l'autorité de la chose jugée au principal. L'appel contre les ordonnances de référé-suspension et de référé-mesures utiles est porté devant la cour administrative d'appel, tandis que les ordonnances de référé-liberté sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'État dans un délai de 15 jours.

À retenir

• La loi du 30 juin 2000 a profondément réformé les procédures d'urgence devant le juge administratif en créant un système complet de référés.
• Le référé-suspension (L. 521-1 CJA) exige un doute sérieux sur la légalité et une urgence ; il remplace l'ancien sursis à exécution.
• Le référé-liberté (L. 521-2 CJA) permet de sauvegarder une liberté fondamentale en cas d'atteinte grave et manifestement illégale, avec un délai de jugement de 48 heures.
• Le juge des référés statue seul, par ordonnance, selon une procédure essentiellement orale et provisoire.
• Les ordonnances de référé-liberté sont susceptibles d'appel devant le Conseil d'État dans un délai de 15 jours.