Les recours au fond devant la juridiction administrative : excès de pouvoir et plein contentieux

Le contentieux administratif français se caractérise par une pluralité de voies de recours dont la classification, héritée d'Édouard Laferrière dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (1887), repose sur les pouvoirs dont dispose le juge. D'autres grilles de lecture ont été proposées par la doctrine, notamment celle de Léon Duguit distinguant contentieux objectifs et subjectifs, ou celle de Fabrice Melleray opposant actions individualistes et actions holistes. Ces classifications conservent leur pertinence pour comprendre la logique profonde du système contentieux administratif.

Le recours pour excès de pouvoir, instrument de la légalité

Le recours pour excès de pouvoir (REP) constitue le recours emblématique du contentieux administratif. Qualifié par Laferrière de « procès fait à un acte », il vise à sanctionner l'illégalité d'un acte administratif unilatéral. Sa finalité est objective : le requérant, en contestant la légalité d'une décision, sert non seulement son intérêt propre mais contribue au rétablissement de la légalité dans l'intérêt de tous.

Cette nature objective explique le régime libéral dont bénéficie le REP. Il est ouvert même sans texte, comme l'a consacré le Conseil d'État dans sa décision d'Assemblée du 17 février 1950, Dame Lamotte. Dans cette affaire, une loi du 23 mai 1943 excluait expressément tout recours administratif ou judiciaire contre certaines concessions agricoles. Le Conseil d'État a néanmoins jugé, dans une interprétation praeter legem, que le législateur n'avait pas entendu exclure le REP, ce dernier étant « ouvert même sans texte contre tout acte administratif » afin d'assurer « le respect de la légalité ». Le Conseil constitutionnel a ultérieurement érigé le droit au recours pour excès de pouvoir en principe fondamental reconnu par les lois de la République (CC, décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996).

Le REP bénéficie d'une dispense du ministère d'avocat et l'intérêt à agir y est apprécié avec souplesse. Ainsi, le contribuable local peut contester les actes affectant le budget de sa collectivité (CE, 29 mars 1901, Casanova). Un voisin peut attaquer un permis de construire (CE, 10 juin 1903, Lot). Cette ouverture large traduit la vocation disciplinaire du REP à l'égard de l'Administration.

Le contentieux de pleine juridiction, juge de la situation individuelle

Le contentieux de pleine juridiction, ou plein contentieux, désigne l'ensemble des recours dans lesquels le juge dispose de la plénitude de ses prérogatives juridictionnelles. Contrairement au juge de l'excès de pouvoir, le juge du plein contentieux est saisi d'une situation juridique individuelle qu'il lui appartient de trancher intégralement.

On distingue traditionnellement le plein contentieux objectif, portant sur des questions de légalité mais avec plénitude de juridiction (contentieux fiscal, contentieux électoral, contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement), et le plein contentieux subjectif, dont l'objet est de statuer sur les droits et obligations des parties (contentieux de la responsabilité administrative, contentieux contractuel).

Le juge du plein contentieux dispose de pouvoirs étendus : réformer une décision, y substituer une autre, allouer des dommages et intérêts, prononcer des injonctions, annuler ou résilier un contrat, modifier le résultat d'une élection. Il statue en tenant compte des éléments de droit et de fait à la date de sa décision, et non à la date d'édiction de l'acte comme en excès de pouvoir. En revanche, le ministère d'avocat y est obligatoire.

Les rapports entre REP et plein contentieux

Le REP a été conçu comme un recours subsidiaire, le plein contentieux étant le recours de droit commun. Cette conception a donné naissance à la règle de l'exception de recours parallèle, développée dès les années 1860, selon laquelle le REP est fermé lorsque le requérant dispose d'une voie de droit lui permettant d'obtenir une satisfaction équivalente.

Cette règle connaît toutefois des atténuations significatives. S'agissant des décisions à objet pécuniaire, le Conseil d'État a admis la recevabilité d'un REP se bornant à demander l'annulation de la décision, sans réclamer de somme d'argent (CE, 8 mars 1912, Lafage). Par ailleurs, la frontière entre les deux contentieux n'est pas étanche. On observe un mouvement de basculement de certains contentieux du REP vers le plein contentieux : contentieux des sanctions administratives (CE, Ass., 16 février 2009, Société ATOM), contentieux des actes détachables des contrats absorbé par le recours Tarn-et-Garonne (CE, Ass., 4 avril 2014), contentieux de la démolition des ouvrages publics irrégulièrement implantés (CE, 29 novembre 2019, M. A.), contentieux des autorisations environnementales (article L. 181-17 du Code de l'environnement).

Ces évolutions nourrissent la prophétie récurrente de la disparition du REP, absorbé par le plein contentieux. Hauriou lui-même, dans sa note sous l'arrêt Boussuge de 1912, comparait le REP à « une étoile temporaire des Gémeaux » dont « l'exaltation lumineuse a peut-être disparu depuis des centaines d'années ». Plus d'un siècle après, le REP demeure bien vivant.

À retenir

• Le REP est un recours objectif visant le rétablissement de la légalité, ouvert même sans texte (CE, Ass., 1950, Dame Lamotte), dispensé du ministère d'avocat et soumis à une appréciation souple de l'intérêt à agir.
• Le plein contentieux confère au juge la plénitude de juridiction (réformation, substitution, indemnisation, injonction) et l'appréciation se fait à la date de la décision du juge.
• L'exception de recours parallèle, tempérée notamment par la jurisprudence Lafage (1912), rend le REP subsidiaire par rapport au plein contentieux.
• Un mouvement de basculement de certains contentieux du REP vers le plein contentieux est en cours (sanctions administratives, contrats, environnement).
• Le contentieux déclaratif (interprétation, appréciation de validité) et le contentieux répressif (contraventions de grande voirie, discipline ordinale) complètent la typologie des recours au fond.