Les procédures d'élaboration des actes administratifs : consultation, contradictoire et participation

L'image traditionnelle d'une Administration édictant ses décisions de manière unilatérale et souveraine s'est progressivement nuancée sous l'effet d'une procéduralisation croissante. La phase d'élaboration des actes administratifs est aujourd'hui encadrée par des mécanismes variés visant à garantir les droits des administrés, à éclairer la prise de décision et à renforcer la participation du public.

Les consultations préalables

La consultation est le mécanisme par lequel une autorité administrative sollicite l'avis d'un organe tiers avant de prendre sa décision. Pour appréhender cette galaxie des avis, deux distinctions fondamentales doivent être maîtrisées.

La première oppose les avis obligatoires et les avis facultatifs. Les avis obligatoires doivent impérativement être recueillis avant l'édiction de l'acte, sous peine d'illégalité pour vice de procédure. L'exemple le plus emblématique est celui des décrets en Conseil d'État, qui ne peuvent être pris sans que l'une des sections administratives du Conseil d'État n'ait rendu son avis. L'omission de cette consultation constitue un vice de procédure substantiel entraînant l'annulation de l'acte (CE, 4 novembre 1994, Sté d'assurances La Nantaise). Les avis facultatifs sont recueillis spontanément par l'autorité administrative, sans que les textes ne l'y contraignent.

La seconde distinction oppose les avis simples et les avis conformes. L'avis simple ne lie pas l'autorité administrative, qui conserve toute liberté de décision. L'avis conforme, en revanche, lie l'autorité qui ne peut s'en écarter. Cette contrainte est suffisamment forte pour que le Conseil d'État ait pu considérer que l'autorité qui rend un avis conforme est le véritable auteur de la décision (CE, 15 octobre 2014, Commune de Châtillon-sur-Seine).

Il convient de relever qu'une consultation irrégulière, qu'il s'agisse de l'absence de consultation obligatoire ou d'une consultation dont les conditions de régularité n'ont pas été respectées, ne vicie l'acte que si elle a pu exercer une influence sur le sens de la décision, en application de la jurisprudence CE, Ass., 23 décembre 2011, Danthony.

Le principe du contradictoire dans les procédures administratives non contentieuses

Le déploiement du contradictoire hors du champ juridictionnel constitue l'une des évolutions majeures du droit administratif depuis le début du XXe siècle. Cette évolution trouve son origine dans le droit de la fonction publique, avec l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 qui a consacré le droit pour les agents publics à la communication de leur dossier préalablement à toute mesure disciplinaire prise en considération de leur personne.

Le champ du contradictoire s'est ensuite élargi à l'ensemble des sanctions administratives à travers la consécration du principe général des droits de la défense dans l'arrêt CE, 5 mai 1944, Dame veuve Trompier-Gravier. Dans cette affaire, une vendeuse de journaux s'était vu retirer son autorisation d'exploiter un kiosque à journaux sans avoir été mise en mesure de présenter ses observations. Le Conseil d'État a censuré cette décision en érigeant le respect des droits de la défense en principe applicable à toute procédure présentant un caractère de sanction.

Le domaine du contradictoire s'est encore étendu au-delà des seules sanctions. L'article L. 121-1 du CRPA dispose désormais que toutes les décisions individuelles prises en considération de la personne sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. Cette procédure implique que l'intéressé soit informé de la mesure envisagée et mis en mesure de présenter ses observations écrites et, le cas échéant, orales. Sont toutefois exclues les décisions rendues sur demande de l'intéressé.

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs rattaché les droits de la défense à l'article 16 de la DDHC (CC, 2 décembre 1976, Prévention des accidents du travail), leur conférant ainsi une valeur constitutionnelle qui renforce leur portée.

La participation du public et la démocratie administrative

La participation du public à l'élaboration des décisions administratives n'est pas un phénomène récent. L'enquête publique en matière d'expropriation pour cause d'utilité publique existe depuis la loi du 17 juillet 1883. Toutefois, les mécanismes participatifs se sont considérablement diversifiés et renforcés, en particulier en matière environnementale depuis la Charte de l'environnement de 2004, dont l'article 7 consacre un droit constitutionnel de participation du public.

Les procédures d'enquête publique sont prévues par divers textes : le CRPA, le Code de l'expropriation, le Code de l'environnement. La loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement (dite « Grenelle II ») a modernisé le cadre de l'enquête publique environnementale. Le commissaire enquêteur recueille les observations du public et rend un avis motivé, favorable ou défavorable, qui influe sur la décision sans lier l'autorité.

D'autres modalités participatives disposent d'un ancrage constitutionnel. L'article 72-1 de la Constitution prévoit le référendum local et le droit de pétition, permettant aux électeurs d'une collectivité territoriale de demander l'inscription d'une question à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante.

La consultation locale, la consultation ouverte sur internet (articles L. 132-1 et suivants du CRPA) et les initiatives ad hoc comme les conventions citoyennes ou les budgets participatifs illustrent la diversification des formes de démocratie administrative. Le débat public, organisé par la Commission nationale du débat public (CNDP) pour les grands projets d'aménagement, constitue également un mécanisme important de participation en amont des décisions.

À retenir

• Les avis obligatoires doivent être recueillis sous peine d'illégalité, mais leur omission ne vicie l'acte que si elle a influencé la décision (jurisprudence Danthony).
• Le contradictoire, né dans le droit disciplinaire (loi de 1905), s'applique désormais à toute décision individuelle prise en considération de la personne (art. L. 121-1 CRPA).
• L'arrêt Dame veuve Trompier-Gravier (1944) a consacré le principe général des droits de la défense applicable aux sanctions administratives.
• La participation du public dispose d'un fondement constitutionnel en matière environnementale (article 7 de la Charte de l'environnement).
• Les formes de démocratie administrative se sont considérablement diversifiées (enquêtes publiques, débat public, consultations numériques, budgets participatifs).