Les procédures de référé devant le juge administratif

L'une des lacunes historiques les plus critiquées du contentieux administratif résidait dans l'absence de procédures d'urgence efficaces. Face à une illégalité supposée, l'administré pouvait attendre des mois, voire des années, avant d'obtenir un jugement au fond, le recours n'ayant pas d'effet suspensif. La loi du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives a profondément transformé cette situation en instaurant un système cohérent de procédures d'urgence, aujourd'hui codifié au livre V du Code de justice administrative.

La logique du référé administratif

Le référé se définit comme une procédure permettant d'obtenir de manière accélérée le prononcé de mesures provisoires. L'article L. 511-1 du CJA en pose les caractères essentiels : le juge des référés « statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire » et « n'est pas saisi du principal ». Il est le juge de l'évidence, statuant en principe à juge unique, ce qui le distingue fondamentalement du juge du fond.

Cette nature provisoire implique que le référé ne résout pas intégralement le litige. Dans la plupart des cas, il accompagne un recours au fond. Cependant, l'intensification du recours aux référés depuis le début du XXIe siècle traduit une exigence croissante de justice rapide et d'effectivité immédiate. Cette tendance engendre parfois des incompréhensions : lorsque le juge des référés rejette une demande pour défaut d'urgence, cela ne préjuge nullement de la solution au fond, contrairement à ce que la presse peut laisser entendre.

Les référés urgents de droit commun

Le référé-suspension (article L. 521-1 du CJA) constitue un recours accessoire : il ne peut être introduit que si le requérant a déjà formé une requête au fond. Son objet est d'obtenir la suspension de l'exécution d'un acte administratif jusqu'au jugement au fond, faisant ainsi exception au principe du caractère non suspensif des recours. Il remplace l'ancien sursis à exécution, dont les conditions étaient plus restrictives. Deux conditions cumulatives doivent être réunies : la démonstration d'une urgence à suspendre l'acte et l'existence d'un doute sérieux quant à sa légalité. L'ordonnance de référé-suspension ne peut faire l'objet que d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'État.

Le référé-liberté (article L. 521-2 du CJA) est la procédure la plus médiatisée du contentieux administratif. Il permet au juge d'ordonner toute mesure nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale dans un délai de 48 heures. Contrairement au référé-suspension, il est autonome : aucun recours au fond préalable n'est exigé. Ses conditions sont plus exigeantes : une urgence impérieuse (appréciée dans le délai de 48 heures) et une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale commise par une personne morale de droit public ou un organisme chargé de la gestion d'un service public. La notion de « liberté fondamentale » a été largement interprétée par la jurisprudence, incluant la liberté d'expression, le droit d'asile (CE, ord., 12 janvier 2001, Hyacinthe), le droit de propriété (CE, ord., 23 mars 2001, Société Lidl), le droit au respect de la vie (CE, ord., 14 février 2014, Mme Lambert) ou encore la liberté du commerce et de l'industrie. L'ordonnance de référé-liberté est susceptible d'appel devant le Conseil d'État, ce qui le distingue du régime du référé-suspension.

Le référé mesures utiles ou référé-conservatoire (article L. 521-3 du CJA) permet au juge d'ordonner toute mesure utile, comme la communication d'un document, sans pouvoir faire opposition à l'exécution d'une décision administrative. La condition d'urgence y est appréciée plus souplement. L'ordonnance ne peut faire l'objet que d'un pourvoi en cassation.

Les référés non soumis à la condition d'urgence

Le référé-constat (article R. 531-1 du CJA) permet de faire désigner un expert pour constater la matérialité de faits susceptibles de donner lieu à un litige. La mesure demandée doit être utile dans la perspective d'un procès au fond et ne peut excéder la simple constatation factuelle.

Le référé-instruction (article R. 532-1 du CJA) a un champ d'application plus large : il permet d'ordonner toute mesure utile d'expertise ou d'instruction (évaluation d'un préjudice, recherche des causes d'un dommage), dans la limite de l'interdiction pour l'expert de se prononcer sur des qualifications juridiques.

Le référé-provision (article R. 541-1 du CJA) permet à un créancier d'une personne publique d'obtenir une provision sur sa créance dès lors que l'obligation « n'est pas sérieusement contestable », même en l'absence de requête indemnitaire au fond. Cette procédure, très utilisée en pratique, constitue souvent un préalable au contentieux indemnitaire. La condition de l'absence de contestation sérieuse de l'obligation se rapproche de la notion d'évidence qui gouverne le référé.

Les référés spéciaux

Le CJA prévoit de nombreuses procédures spécifiques adaptées à des contentieux particuliers. Le référé précontractuel et le référé contractuel (articles L. 551-1 et suivants du CJA), issus de la transposition de directives européennes (directive « Recours » 89/665/CEE modifiée par la directive 2007/66/CE), encadrent le contentieux de la commande publique. Le référé précontractuel permet de sanctionner les manquements aux obligations de publicité et de mise en concurrence avant la signature du contrat, tandis que le référé contractuel intervient après sa conclusion.

D'autres référés spéciaux couvrent le contentieux fiscal (articles L. 277 et L. 279 du Livre des procédures fiscales), le déféré préfectoral (articles L. 554-1 et suivants du CJA), le secret des affaires (article L. 557-3 du CJA, créé par décret du 30 décembre 2019) et le droit des étrangers, domaine caractérisé par une multiplicité de procédures d'urgence.

À retenir

• La loi du 30 juin 2000 a instauré un système cohérent de référés administratifs, palliant l'absence historique de procédures d'urgence efficaces.
• Le référé-suspension (L. 521-1) est accessoire au recours au fond et exige urgence et doute sérieux sur la légalité de l'acte.
• Le référé-liberté (L. 521-2) est autonome, soumis à des conditions plus strictes (urgence impérieuse, atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale) et jugé en 48 heures.
• Les référés non soumis à l'urgence (constat, instruction, provision) répondent à des besoins probatoires ou financiers préalables au jugement au fond.
• Les référés spéciaux (commande publique, fiscal, déféré préfectoral, secret des affaires) adaptent la procédure d'urgence à des contentieux spécifiques.