Les prérogatives de police administrative : pouvoirs ordinaires, circonstances exceptionnelles et contrôle juridictionnel

Les autorités de police administrative disposent de prérogatives étendues pour assurer le maintien de l'ordre public. Ces prérogatives, qui vont de la simple réglementation à l'interdiction pure et simple, connaissent cependant des limites étroites posées par le juge administratif. En situation de crise, des théories jurisprudentielles et des régimes législatifs permettent un élargissement temporaire de ces pouvoirs, sans pour autant échapper au contrôle juridictionnel.

Les prérogatives ordinaires : réglementation, interdiction, autorisation

En temps normal, les autorités de police administrative peuvent adopter trois types de mesures. La réglementation constitue la mesure la plus courante : elle consiste à soumettre une activité à certaines conditions sans l'interdire. L'autorité de police peut ainsi fixer des horaires, imposer des prescriptions techniques ou restreindre l'exercice d'une activité à certains lieux.

L'interdiction constitue la mesure la plus attentatoire aux libertés. La jurisprudence pose le principe selon lequel une interdiction générale et absolue est en principe illégale (CE, 19 mai 1933, Benjamin), sauf si aucune autre mesure moins contraignante ne permet de préserver l'ordre public. L'arrêt Benjamin est fondamental car il consacre l'obligation pour l'autorité de police de rechercher la mesure la moins restrictive possible compatible avec le maintien de l'ordre.

Enfin, l'autorisation préalable soumet l'exercice d'une activité à l'obtention d'une permission administrative. Ce régime ne peut être institué que par la loi, conformément à l'article 34 de la Constitution qui réserve au législateur la fixation des règles relatives aux garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques. Le Conseil d'État a rappelé qu'une autorité de police ne saurait, de sa propre initiative, soumettre une activité à un régime d'autorisation préalable en l'absence de fondement législatif (CE, Sect., 22 juin 1951, Daudignac).

La théorie des circonstances exceptionnelles

Face à des situations de crise grave mettant en péril l'ordre public ou le fonctionnement normal des services publics, le Conseil d'État a élaboré une théorie jurisprudentielle permettant aux autorités administratives de s'affranchir temporairement des règles ordinaires de la légalité. Cette théorie des circonstances exceptionnelles trouve son origine dans la jurisprudence de la Première Guerre mondiale.

Dans l'arrêt CE, 28 juin 1918, Heyriès, le Conseil d'État a admis que le Président de la République pouvait, en raison de l'état de guerre, suspendre par décret l'application de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 imposant la communication du dossier aux fonctionnaires avant toute sanction disciplinaire. La guerre constituait une circonstance exceptionnelle justifiant cette entorse à la légalité.

Dans l'arrêt CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent, le Conseil d'État a jugé que le gouverneur militaire de la place de Toulon pouvait, en raison de l'état de guerre, prendre des mesures restreignant la liberté individuelle (interdiction de recevoir certaines personnes à certaines heures) qui auraient été illégales en temps normal. La Haute juridiction a posé deux conditions cumulatives pour l'application de la théorie : l'existence de circonstances exceptionnelles (guerre, catastrophe naturelle, crise sanitaire) et le caractère nécessaire des mesures adoptées au regard de ces circonstances.

Cette théorie a connu un regain d'actualité lors de la pandémie de Covid-19. Le Conseil d'État a ainsi admis que l'urgence sanitaire pouvait justifier certaines entorses aux règles procédurales, tout en maintenant un contrôle de proportionnalité.

Les régimes d'exception législatifs : l'état d'urgence et l'article 16

À côté de la théorie jurisprudentielle, la Constitution et le législateur ont institué des régimes d'exception formalisant l'extension des pouvoirs de police en période de crise.

L'état d'urgence, régi par la loi du 3 avril 1955 modifiée, peut être déclaré par décret en conseil des ministres en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public ou en cas de calamité publique. Il confère au préfet et au ministre de l'Intérieur des pouvoirs considérablement étendus : assignations à résidence, perquisitions administratives, fermeture de lieux de réunion, interdiction de manifestations. L'état d'urgence a été déclaré à plusieurs reprises, notamment après les attentats du 13 novembre 2015 (prorogé six fois jusqu'en novembre 2017) et au début de la crise sanitaire de 2020 (état d'urgence sanitaire créé par la loi du 23 mars 2020).

L'article 16 de la Constitution permet au Président de la République de prendre les mesures exigées par les circonstances lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacées d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. Ce dispositif n'a été mis en oeuvre qu'une seule fois, par le général de Gaulle du 23 avril au 29 septembre 1961, lors du putsch des généraux en Algérie.

L'état de siège (art. 36 de la Constitution), quant à lui, transfère les pouvoirs de police à l'autorité militaire. Il n'a pas été déclaré depuis la Seconde Guerre mondiale.

Le contrôle juridictionnel : le triple test de proportionnalité

L'ensemble des mesures de police administrative, qu'elles soient prises en période normale ou en période exceptionnelle, sont soumises au contrôle du juge administratif. Ce contrôle constitue la garantie essentielle contre l'arbitraire et traduit la conception libérale de la police administrative qui caractérise le droit français.

Le contrôle a considérablement évolué depuis le simple contrôle d'erreur manifeste d'appréciation vers un contrôle de proportionnalité à part entière. Le juge vérifie aujourd'hui que la mesure de police est simultanément adaptée (elle est apte à atteindre l'objectif poursuivi), nécessaire (aucune mesure moins contraignante ne permet d'atteindre le même objectif) et proportionnée au sens strict (les inconvénients qu'elle cause ne sont pas excessifs au regard des avantages qu'elle procure).

Ce triple test, inspiré de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme et du droit de l'Union européenne, a été systématisé par le Conseil d'État. L'arrêt CE, Ass., 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l'image en constitue une illustration. Le Conseil constitutionnel applique un contrôle similaire en matière de mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence (CC, 22 décembre 2015, n° 2015-527 QPC).

Le juge des référés joue un rôle essentiel dans ce contrôle, notamment à travers le référé-liberté (art. L. 521-2 du Code de justice administrative), qui permet d'obtenir dans un délai de 48 heures la suspension d'une mesure de police portant une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

L'arrêt fondateur CE, 19 mai 1933, Benjamin demeure la pierre angulaire de ce contrôle. En jugeant illégale l'interdiction d'une conférence publique alors que des mesures moins restrictives (renforcement du dispositif policier) auraient suffi à maintenir l'ordre, le Conseil d'État a posé le principe selon lequel la liberté est la règle et la restriction de police l'exception.

À retenir

• Les autorités de police peuvent réglementer, interdire (jamais de manière générale et absolue sauf nécessité, CE, 1933, Benjamin) ou soumettre à autorisation préalable (fondement législatif obligatoire, CE, 1951, Daudignac).
• La théorie des circonstances exceptionnelles (CE, 1918, Heyriès ; CE, 1919, Dames Dol et Laurent) permet de s'affranchir temporairement de la légalité en cas de crise grave, sous contrôle du juge.
• L'état d'urgence (loi du 3 avril 1955) et l'article 16 de la Constitution constituent les principaux régimes d'exception formalisés.
• Le juge exerce un contrôle de proportionnalité en trois temps : la mesure doit être adaptée, nécessaire et proportionnée à l'objectif poursuivi.
• La conception française de la police administrative est libérale : la liberté est la règle, la restriction de police l'exception.