Les pouvoirs normaux de police administrative et l'obligation d'agir
Les pouvoirs normaux de police administrative se déclinent en trois catégories de mesures : l'interdiction, la réglementation et l'autorisation préalable, cette dernière relevant de la compétence exclusive du législateur. Si l'autorité de police dispose d'une marge d'appréciation, elle est néanmoins tenue d'agir face à un péril grave, sa carence pouvant être sanctionnée par le juge et engager sa responsabilité.
Les prérogatives de police administrative s'inscrivent dans une conception profondément libérale du droit public français. Le commissaire du gouvernement Corneille l'a exprimé de manière définitive dans ses conclusions sur l'arrêt (CE, 10 août 1917, Baldy) : la liberté est la règle, la restriction de police l'exception. Cette formule, devenue un adage du droit administratif, implique que tout exercice du pouvoir de police constitue une atteinte aux libertés qui doit être justifiée par la nécessité de préserver l'ordre public.
Les trois formes de mesures de police
Les actes de police administrative peuvent revêtir essentiellement trois formes, classées par ordre décroissant d'atteinte aux libertés.
L'interdiction constitue la mesure la plus restrictive. Elle consiste à proscrire purement et simplement l'exercice d'une activité. En raison de sa gravité, elle fait l'objet d'un contrôle juridictionnel particulièrement strict. Les interdictions générales et absolues sont regardées avec une quasi-présomption d'illégalité par le juge administratif, sauf texte législatif les autorisant expressément.
La réglementation est la forme la plus courante de mesure de police. Elle consiste à encadrer l'exercice d'une activité en l'assortissant de conditions de temps, de lieu ou de modalités d'exercice. Ainsi, un maire peut réglementer les horaires d'ouverture des débits de boisson ou délimiter les zones de baignade autorisées. La réglementation préserve le principe de liberté tout en l'aménageant.
L'autorisation préalable soulève une question particulière. Le Conseil d'État a tranché dans l'arrêt (CE, Assemblée, 22 juin 1951, Daudignac) qu'une autorité de police ne peut, de son propre chef, soumettre l'exercice d'une activité à un régime d'autorisation préalable. Seul le législateur dispose de cette compétence. En l'espèce, un maire avait soumis l'activité de photographe-filmeur sur la voie publique à une autorisation préalable, ce que le Conseil d'État a censuré. Ce principe se justifie par le fait qu'un régime d'autorisation préalable constitue une restriction particulièrement intense de la liberté, revenant à subordonner l'exercice d'un droit à l'accord de l'administration. Cependant, le législateur a institué de nombreux régimes d'autorisation dans le cadre de polices spéciales, comme le régime d'autorisation environnementale pour certaines ICPE ou le permis de construire en matière d'urbanisme.
L'obligation d'agir et la carence de l'autorité de police
Le pouvoir de police ne confère pas seulement une faculté d'agir, il impose dans certaines circonstances une véritable obligation. La question de la carence de l'autorité de police se pose lorsqu'elle refuse ou néglige d'exercer ses prérogatives alors que l'ordre public est menacé.
L'arrêt (CE, Section, 23 octobre 1959, Doublet) a posé le principe selon lequel le refus d'un maire d'édicter une mesure de police à la demande d'un particulier est entaché d'illégalité lorsqu'un péril grave résulte d'une situation particulièrement dangereuse pour l'ordre public. Cette jurisprudence a été confirmée et affinée par la suite. Le Conseil d'État a notamment jugé que la carence de l'autorité de police dans l'exercice de ses pouvoirs engage sa responsabilité (CE, 23 octobre 1998, Commune de Moissy-Cramayel). L'obligation d'agir est d'autant plus forte que le danger est grave et imminent.
Il faut noter que cette obligation ne s'applique qu'en présence d'un péril caractérisé. Le juge n'exige pas de l'autorité de police qu'elle réglemente de manière exhaustive toutes les activités susceptibles de troubler l'ordre public. L'appréciation de l'opportunité d'agir reste en principe un pouvoir discrétionnaire, sauf lorsque l'inaction est manifestement fautive au regard de la gravité de la menace.
À retenir
- La liberté est la règle, la restriction de police l'exception (conclusions Corneille sur CE, 1917, Baldy).
- Les mesures de police peuvent prendre trois formes : interdiction, réglementation et autorisation préalable, cette dernière étant réservée au législateur (CE, 1951, Daudignac).
- L'autorité de police a l'obligation d'agir en cas de péril grave pour l'ordre public (CE, 1959, Doublet).
- La carence de l'autorité de police peut engager sa responsabilité.
- Les interdictions générales et absolues sont présumées illégales sauf justification particulière.