Les modes alternatifs de règlement des litiges en droit administratif

Si le contentieux administratif se résout classiquement devant le juge, le développement des modes alternatifs de règlement des litiges (MARL) constitue une tendance significative, bien que leur déploiement demeure inégal selon les domaines du droit administratif. Ce mouvement s'inscrit dans un contexte plus large de recherche d'une justice administrative plus efficace, confrontée à un engorgement croissant des juridictions.

Les obstacles traditionnels à l'essor des MARL en droit administratif

Le droit administratif a longtemps été rétif aux modes amiables de règlement des litiges. L'article 2060 du Code civil exclut en effet les « collectivités publiques et les établissements publics » du champ de l'arbitrage, posant un principe d'interdiction qui limite considérablement le recours à ce mode de résolution. Cette interdiction se justifie traditionnellement par l'idée que les personnes publiques, agissant dans l'intérêt général et disposant de prérogatives de puissance publique, ne sauraient soumettre leurs litiges à un arbitre privé. Toutefois, ce principe connaît des exceptions notables, notamment en matière de contrats internationaux (article L. 311-6 du CJA) et de marchés publics (article 2060 alinéa 2 du Code civil, tel que modifié).

Par ailleurs, le principe d'indisponibilité des compétences des personnes publiques et la conception française de la séparation des pouvoirs ont longtemps constitué des freins culturels à la transaction et à la conciliation en droit administratif. L'Administration se percevait comme gardienne de l'intérêt général, peu encline à négocier avec les administrés.

Le développement de la conciliation et de la médiation

Malgré ces obstacles, la conciliation et la médiation ont progressivement conquis une place dans le paysage du contentieux administratif. Le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), issu de l'ordonnance du 23 octobre 2015, a d'abord posé les bases d'un dialogue renforcé entre l'Administration et les administrés en amont du contentieux. La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle (dite « loi J21 ») a ensuite introduit un cadre général pour la médiation administrative, codifié aux articles L. 213-1 à L. 213-10 du CJA.

La médiation peut être engagée à l'initiative des parties ou à l'initiative du juge (médiation judiciaire). Elle est confiée à un médiateur, personne physique ou morale, qui aide les parties à trouver un accord sans imposer de solution. La médiation interrompt les délais de recours contentieux (article L. 213-6 du CJA), ce qui constitue une garantie essentielle pour les parties qui s'engagent dans ce processus. L'accord issu de la médiation peut être homologué par le juge administratif, ce qui lui confère force exécutoire.

Dans certains domaines spécifiques, la médiation ou la conciliation préalable est même devenue obligatoire. Tel est le cas, à titre expérimental puis pérennisé, de la médiation préalable obligatoire (MPO) dans le contentieux de la fonction publique et dans le contentieux social (prestations, allocations). Le décret du 16 février 2022 a pérennisé ces dispositifs.

Le cas particulier des contrats administratifs

En matière de contrats administratifs, le règlement amiable des litiges est de longue date ancré dans les pratiques. Les comités consultatifs de règlement amiable des différends (CCRA ou CCIRA), prévus par le code de la commande publique, permettent aux parties de rechercher une solution amiable avant de saisir le juge. La transaction est également largement utilisée : elle permet aux parties de mettre fin à un litige par des concessions réciproques, sous réserve du respect de l'ordre public et de l'absence de libéralité de la personne publique (CE, Sect., 19 mars 1971, Mergui, qui interdit à l'Administration de consentir des libéralités sous couvert de transaction).

Le Conseil d'État a précisé le régime de la transaction en droit administratif dans son avis du 6 décembre 2002, en admettant la licéité de la transaction administrative à condition qu'elle ne méconnaisse pas de règle d'ordre public et qu'elle comporte des concessions réciproques.

Perspectives et limites

Le développement des MARL en droit administratif reste un chantier en cours. Si la médiation connaît un essor certain, son succès dépend largement de la volonté des parties et de la culture administrative. Les statistiques montrent que le recours à la médiation reste modeste par rapport au volume du contentieux administratif. Par ailleurs, la question de l'articulation entre les MARL et les exigences du droit au recours effectif demeure posée : les modes alternatifs ne doivent pas devenir un obstacle déguisé à l'accès au juge. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs rappelé, dans sa décision du 21 mars 2019 (n° 2019-778 DC), que les procédures de médiation préalable obligatoire ne devaient pas porter une atteinte substantielle au droit au recours.

À retenir

• L'article 2060 du Code civil pose un principe d'interdiction de l'arbitrage pour les personnes publiques, avec des exceptions (contrats internationaux, marchés publics).
• La loi du 18 novembre 2016 a introduit un cadre général pour la médiation administrative, codifié dans le CJA.
• La médiation interrompt les délais de recours et l'accord peut être homologué par le juge.
• En matière contractuelle, la transaction et les comités de règlement amiable sont des outils bien établis.
• Les MARL ne doivent pas porter atteinte au droit au recours effectif (Cons. const., 21 mars 2019).