Les lois de Rolland : principes fondamentaux du service public

Tous les services publics, quelle que soit leur nature juridique ou leur mode de gestion, sont soumis à un socle commun de principes que la doctrine désigne sous le nom de lois de Rolland, du nom du professeur Louis Rolland qui les a systématisées dans les années 1930. Ces principes constituent le dénominateur commun de l'ensemble des activités de service public et traduisent les exigences fondamentales attachées à l'intérêt général.

Le principe de continuité du service public

Le principe de continuité impose que le service public fonctionne de manière régulière et sans interruption injustifiée. Ce principe a été élevé au rang de principe à valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (CC, 25 juillet 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision). Le Conseil d'État l'avait déjà consacré comme principe fondamental du droit public (CE, 7 août 1909, Winkell ; CE, 13 juin 1980, Mme Bonjean).

La continuité ne signifie pas nécessairement un fonctionnement permanent et ininterrompu. Elle s'apprécie au regard de la nature du service : un hôpital public doit fonctionner vingt-quatre heures sur vingt-quatre, tandis qu'une bibliothèque municipale peut légitimement fermer ses portes le dimanche. L'essentiel est que le service fonctionne conformément aux règles qui le régissent et que les usagers puissent y accéder dans des conditions normales.

La principale difficulté pratique du principe de continuité réside dans sa conciliation avec le droit de grève des agents publics. Le droit de grève, reconnu par le Préambule de la Constitution de 1946 (alinéa 7), s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent. Le législateur a ainsi imposé un préavis de cinq jours dans les services publics (loi du 31 juillet 1963), interdit la grève à certaines catégories d'agents (militaires, magistrats judiciaires, policiers, personnels pénitentiaires) et instauré un service minimum dans certains secteurs. La loi du 21 août 2007 a créé un dispositif de service minimum d'accueil dans les écoles maternelles et élémentaires. La loi du 19 mars 2012 a étendu cette logique au transport aérien. Le Conseil d'État admet par ailleurs que l'autorité administrative puisse limiter le droit de grève par voie réglementaire pour assurer la continuité du service, en l'absence de législation spécifique (CE, 7 juillet 1950, Dehaene).

Le principe d'égalité devant le service public

Le principe d'égalité constitue un principe général du droit (CE, Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du Conservatoire) et trouve son fondement dans l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Il impose que toute personne placée dans une situation identique vis-à-vis du service public soit traitée de la même manière, sans discrimination ni favoritisme.

Ce principe comporte toutefois un tempérament essentiel : il n'interdit pas de traiter différemment des personnes placées dans des situations objectivement différentes, dès lors que la différence de traitement est en rapport avec l'objet du service. Le Conseil d'État a ainsi admis la légalité de tarifs différenciés pour l'accès à un service public en fonction des revenus des usagers (CE, Sect., 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers) ou de leur lieu de résidence (CE, 5 octobre 1984, Commissaire de la République de l'Ariège). Le Conseil constitutionnel a confirmé cette approche en jugeant que le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que le législateur traite différemment des situations différentes, pourvu que la différence de traitement soit en rapport direct avec l'objet de la loi (CC, 7 janvier 1988, Mutualisation de la Caisse nationale de Crédit agricole).

Le principe d'égalité se décline en trois dimensions complémentaires : l'égalité d'accès au service public, l'égalité de traitement dans le fonctionnement du service et l'égalité devant les charges résultant du service. La neutralité du service public, y compris la laïcité pour les services publics relevant de l'État, constitue un corollaire du principe d'égalité. Le Conseil d'État a précisé que le principe de laïcité impose aux agents publics une obligation de neutralité religieuse stricte (CE, Avis, 3 mai 2000, Mlle Marteaux).

Le principe de mutabilité (ou d'adaptabilité)

Le principe de mutabilité, également appelé principe d'adaptation constante, permet à l'administration de modifier unilatéralement les règles d'organisation et de fonctionnement du service public pour l'adapter aux évolutions des besoins collectifs et aux progrès techniques. Ce principe traduit l'idée que le service public n'est pas figé mais doit évoluer avec la société qu'il sert.

Ce principe emporte des conséquences juridiques importantes. Les usagers du service public n'ont aucun droit acquis au maintien des conditions de fonctionnement du service (CE, 27 janvier 1961, Vannier). L'administration peut modifier les horaires, les tarifs, les modalités de prestation, voire supprimer un service si l'intérêt général le commande. De même, les cocontractants de l'administration sont soumis au pouvoir de modification unilatérale du contrat administratif, contrepartie des sujétions imposées au délégataire (CE, 10 janvier 1902, Compagnie nouvelle du gaz de Déville-lès-Rouen ; CE, 11 mars 1910, Compagnie générale française des tramways).

Le principe de mutabilité justifie également l'obligation pour les concessionnaires de services publics de se conformer aux nouvelles prescriptions édictées par l'autorité concédante dans l'intérêt du service. En contrepartie, le cocontractant bénéficie du droit à l'équilibre financier du contrat, notamment par le biais de la théorie de l'imprévision (CE, 30 mars 1916, Compagnie générale d'éclairage de Bordeaux).

À retenir

• Les lois de Rolland (continuité, égalité, mutabilité) constituent le socle commun applicable à tous les services publics, qu'ils soient administratifs ou industriels et commerciaux.
• Le principe de continuité, à valeur constitutionnelle, doit être concilié avec le droit de grève, encadré par la loi et la jurisprudence Dehaene (CE, 1950).
• Le principe d'égalité n'interdit pas les différences de traitement fondées sur des situations objectivement différentes, à condition qu'elles soient en rapport avec l'objet du service.
• Le principe de mutabilité permet l'adaptation du service et exclut tout droit acquis des usagers au maintien des conditions de fonctionnement.
• Ces trois principes irriguent l'ensemble du droit des services publics et s'imposent tant à la gestion publique qu'à la gestion privée du service.