Les frontières de l'acte administratif : gestion privée des personnes publiques et prérogatives des personnes privées

La qualification d'acte administratif ne se réduit pas à un critère organique. Si les actes des personnes publiques sont présumés administratifs, cette présomption cède lorsque l'acte se rattache à une activité de gestion privée. Inversement, des personnes privées peuvent édicter de véritables actes administratifs lorsqu'elles exercent des missions de service public en usant de prérogatives de puissance publique.

Les actes de droit privé des personnes publiques

L'existence d'actes de l'Administration échappant au juge administratif est ancienne. Édouard Laferrière, dans son Traité de la juridiction administrative (1887), proposait de distinguer les actes de puissance (justiciables du juge administratif) des actes de gestion (relevant du juge judiciaire). Cette distinction fut contestée par l'école du service public, en particulier par Duguit, pour qui le critère d'identification de l'acte administratif était son rattachement au fonctionnement du service public. L'apparition des services publics industriels et commerciaux (SPIC) à la faveur de la jurisprudence Bac d'Eloka (TC, 22 janvier 1921) et le retour en grâce du critère de la puissance publique depuis la décision Conseil de la concurrence (TC, 18 octobre 1999) ont rendu la répartition des compétences juridictionnelles particulièrement complexe.

Deux domaines principaux génèrent des actes de droit privé des personnes publiques. D'abord, les actes de gestion des SPIC : à l'exception de ceux traduisant l'exercice de prérogatives de puissance publique, les actes de gestion des SPIC sont des actes de droit privé, qu'ils concernent les relations avec les usagers (TC, 17 octobre 1966, Dame Veuve Canasse), les agents (CE, 26 janvier 1923, Robert Lafreygère) ou les tiers.

Ensuite, les actes de gestion du domaine privé des personnes publiques constituent un second domaine. La propriété publique se divise entre le domaine public (affecté à l'usage du public ou au service public, selon les critères posés par le CGPPP depuis 2006) et le domaine privé. Le Conseil d'État n'ayant jamais admis que la gestion du domaine privé constituait en soi un service public, les actes relatifs à cette gestion sont en principe de droit privé. Le Tribunal des conflits a fixé les contours de cette compétence dans la décision Brasserie du théâtre (TC, 22 novembre 2010) : la contestation d'un acte par lequel une commune gère son domaine privé dans le cadre d'une relation contractuelle de valorisation ou de protection, sans affecter le périmètre ni la consistance du domaine, relève du juge judiciaire.

Les actes administratifs des personnes privées

La jurisprudence a reconnu que des personnes privées investies de missions de service public pouvaient édicter des actes administratifs unilatéraux. Cette construction repose sur deux arrêts fondateurs : Monpeurt (CE, Ass., 31 juillet 1942), relatif aux comités d'organisation du régime de Vichy, et Bouguen (CE, Ass., 2 avril 1943), concernant l'ordre des médecins. Dans les deux cas, le Conseil d'État a admis que les décisions prises par ces organismes privés dans le cadre de leur mission de service public, en mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique, constituaient des actes administratifs justiciables du juge administratif.

Cette solution engendre cependant des difficultés pratiques considérables. Au sein d'un même organisme, un acte peut relever tantôt du juge administratif, tantôt du juge judiciaire, selon qu'il se rattache ou non à la mission de service public. L'exemple des fédérations sportives délégataires de service public est éclairant. Leurs décisions relatives à l'organisation des compétitions nationales sont des actes administratifs (CE, Sect., 15 mai 1991, Association les Girondins de Bordeaux Football Club). En revanche, une sanction disciplinaire prononcée par une fédération française à la demande d'une fédération internationale pour des faits survenus à l'étranger ne se rattache pas à la mission de service public national et relève du juge judiciaire, comme l'illustre l'affaire du cycliste Laurent Chotard, sanctionné pour dopage lors du Tour de Romandie 2001. Le Conseil d'État a décliné sa compétence au motif que la sanction n'intervenait pas dans le cadre de la mission de service public dont est investie la Fédération française de cyclisme.

Cette jurisprudence s'est étendue à d'autres organismes : ordres professionnels, organismes de sécurité sociale, associations sportives, fédérations de chasse. La qualification dépend toujours du double critère : exercice d'une mission de service public et mise en œuvre de prérogatives de puissance publique. La jurisprudence Narcy (CE, Sect., 28 juin 1963) a systématisé ces critères en y ajoutant celui du contrôle exercé par l'administration.

À retenir

• Les actes de gestion des SPIC et du domaine privé des personnes publiques sont en principe des actes de droit privé relevant du juge judiciaire.
• Les personnes privées investies de missions de service public peuvent édicter des actes administratifs lorsqu'elles mettent en œuvre des prérogatives de puissance publique (CE, 1942, Monpeurt ; CE, 1943, Bouguen).
• La qualification d'un acte émis par un organisme privé dépend de son rattachement à la mission de service public, ce qui peut engendrer des situations où un même organisme relève alternativement de deux ordres de juridiction.
• La jurisprudence Brasserie du théâtre (TC, 2010) a précisé les contours de la compétence judiciaire pour la gestion du domaine privé.
• Le critère de la puissance publique et celui du service public se combinent pour déterminer la nature administrative d'un acte.