Les formes renouvelées d'administration : organismes de droit privé et phénomène des agences
Les formes renouvelées d'administration désignent les modalités d'organisation qui rompent avec le modèle hiérarchique classique, sous l'influence du new public management. Elles comprennent, d'une part, les organismes de droit privé chargés de missions de service public (ordres professionnels, SEML, SPL, sociétés nationales) et, d'autre part, le phénomène des « agences », dont les autorités administratives et publiques indépendantes (AAI/API), encadrées par les lois du 20 janvier 2017, qui sont déconnectées de la hiérarchie administrative et investies d'un pouvoir réglementaire spécial dans des domaines sensibles.
Les formes renouvelées d'administration
I. Contexte : la mutation de l'organisation administrative
A. Le dépassement du modèle hiérarchique classique
Le XXe siècle a vu émerger des formes d'organisation administrative qui rompent avec le schéma traditionnel centralisé et hiérarchique. Deux facteurs expliquent cette évolution : - Le déploiement du secteur public : la prise en charge par l'administration de missions toujours plus étendues, notamment économiques et sociales - Les mutations de la gestion administrative : la recherche d'efficacité et de légitimité, inspirée par la doctrine du new public management, conduit à une dilution des frontières entre gestion publique et gestion privée
Ces évolutions caractérisent ce que certains auteurs qualifient d'État « post-moderne » (J. Chevallier).
B. Deux mouvements identifiés
- L'émergence d'organismes de droit privé en charge de missions de service public
- Le phénomène des « agences » : des administrations tendant à s'extraire de la hiérarchie administrative classique pour exercer des missions selon une relative indépendance
II. Les organismes de droit privé en charge de missions de service public
A. Origine et reconnaissance jurisprudentielle
La prise en charge de nouvelles activités par l'administration a conduit à l'émergence d'organismes de droit privé investis de missions de service public. La pratique a d'abord été reconnue par le Conseil d'État dans le domaine de la protection sociale, avant de s'étendre à d'autres activités.
B. Les catégories principales
- Ordres professionnels : organismes de droit privé investis d'une mission de service public de régulation des professions (ordre des médecins, ordre des avocats, etc.)
- Sociétés nationales : dans le secteur économique public au niveau national
- Sociétés d'économie mixte locales (SEML) : au niveau local, associant capitaux publics majoritaires et capitaux privés
- Sociétés publiques locales (SPL) : créées par la loi du 28 mai 2010, entièrement détenues par des collectivités territoriales, elles permettent une gestion directe sans mise en concurrence (critère du « in house »)
C. L'enjeu de la qualification
Ces organismes, bien que de droit privé, exercent des missions de service public et peuvent être investis de prérogatives de puissance publique. Leur régime juridique est mixte : droit privé par principe, mais application du droit administratif pour les actes liés à l'exercice de la mission de service public.
III. Le phénomène des « agences »
A. Notion
Inspiré de la pratique anglo-saxonne (executive agencies britanniques), le phénomène de l'agence désigne la création d'organes administratifs dotés de caractéristiques spécifiques : - Une certaine autonomie par rapport à la hiérarchie administrative - Une responsabilité structurante dans la conduite d'une politique publique - Une recherche de légitimité et d'efficacité par la spécialisation
Il n'existe pas de définition juridique unique de l'agence : celle-ci peut prendre des formes variées (établissements publics, GIP, autorités indépendantes, services à compétence nationale…).
B. Les autorités administratives et publiques indépendantes (AAI/API)
Au sein du phénomène des agences, les autorités administratives indépendantes (AAI) et les autorités publiques indépendantes (API, dotées de la personnalité morale) constituent une catégorie juridiquement identifiée.
Cadre juridique : les lois du 20 janvier 2017 (loi organique n° 2017-54 et loi ordinaire n° 2017-55) ont fixé le statut général des AAI et API, en établissant une liste exhaustive de ces autorités.
Caractéristiques : - Agissent au nom de l'État mais sont déconnectées de la hiérarchie administrative : elles ne reçoivent ni ordre ni instruction du Gouvernement - Investies d'un pouvoir réglementaire spécial, dans leur domaine de compétence, délégué par le législateur - Créées pour administrer des domaines sensibles : protection des droits fondamentaux (Défenseur des droits, CNIL, CSA devenu ARCOM) ou régulation économique (Autorité de la concurrence, AMF, ARCEP, CRE)
Enjeu : les AAI/API témoignent d'un certain désengagement du politique dans ces domaines, la régulation étant confiée à des experts indépendants plutôt qu'à l'administration hiérarchique soumise au Gouvernement. Ce modèle pose la question de la légitimité démocratique de ces autorités, qui exercent un pouvoir de décision sans être responsables devant le Parlement au sens de l'article 20 de la Constitution.