Les éléments exclus de l'ordre public en police administrative

Si l'ordre public est une notion évolutive dont les contours se sont progressivement élargis, le juge administratif a également posé des limites en refusant d'intégrer certains éléments dans ses composantes. Cette approche négative est tout aussi instructive que l'approche positive pour comprendre la portée réelle du concept.

L'exclusion de l'ordre esthétique

L'esthétique, bien que prise en compte dans certaines branches du droit administratif comme le droit de l'urbanisme (permis de construire, protection des abords des monuments historiques, règles d'aspect des constructions), n'a jamais été admise comme composante de l'ordre public permettant de justifier des mesures de police administrative.

Cette exclusion s'explique par le caractère intrinsèquement subjectif de l'appréciation esthétique. Admettre le beau comme fondement de mesures restrictives de liberté reviendrait à confier aux autorités de police un pouvoir discrétionnaire difficilement contrôlable par le juge. Dans l'arrêt Commune de Bures-sur-Yvette (CE, 11 mars 1983), le Conseil d'État a censuré un arrêté municipal qui réglementait les monuments et plantations pouvant être placés sur les tombes du cimetière communal. Le maire avait ainsi tenté d'imposer des critères esthétiques à l'aménagement des sépultures, ce que le juge a refusé de valider sur le fondement de l'ordre public.

Il convient toutefois de distinguer cette situation de celle dans laquelle des préoccupations esthétiques sont prises en charge par des législations spéciales (droit de l'urbanisme, protection du patrimoine), qui constituent des fondements juridiques distincts de la police administrative générale.

L'exclusion de l'ordre économique

Les considérations d'ordre économique ne sauraient constituer une composante de l'ordre public. Cette exclusion découle de la nécessité de préserver la liberté du commerce et de l'industrie et le respect des règles de concurrence, qui s'imposent à l'autorité de police.

Dans un avis contentieux important, Société L. et P. publicité (CE, Sect., avis, 22 novembre 2000), le Conseil d'État a précisé que la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection de l'ordre public n'exonère pas l'autorité investie du pouvoir de police de l'obligation de prendre en compte la liberté du commerce et de l'industrie et les règles de concurrence. Autrement dit, non seulement l'ordre économique n'est pas une composante de l'ordre public, mais les considérations économiques constituent une contrainte pesant sur l'exercice du pouvoir de police.

Cette position s'inscrit dans la logique du droit de la concurrence européen, qui prohibe les mesures étatiques susceptibles de fausser le jeu de la concurrence. Elle est aussi cohérente avec la jurisprudence du Conseil d'État relative à l'intervention économique des personnes publiques, qui reste conditionnée par le respect du principe de liberté du commerce et de l'industrie (CE, Ass., 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris).

L'exclusion des relations internationales

La bonne tenue des relations internationales de la France ne constitue pas davantage une composante de l'ordre public. L'arrêt Association Communauté tibétaine en France et ses amis (CE, 12 novembre 1997) en apporte la démonstration. Le préfet avait interdit des manifestations pro-tibétaines lors de la visite du Président de la République populaire de Chine, au motif que ces manifestations risquaient de porter atteinte aux relations internationales de la République.

Le Conseil d'État a annulé cet arrêté en refusant d'admettre que la préservation des relations diplomatiques puisse fonder une mesure de police restrictive de la liberté de manifestation. Cette décision est remarquable car elle s'oppose à une pression politique considérable, la France entretenant à l'époque des relations commerciales importantes avec la Chine. Elle illustre le rôle du juge administratif comme garant des libertés fondamentales face aux considérations d'opportunité politique.

Cette solution n'empêche toutefois pas qu'une manifestation puisse être interdite si elle présente des risques concrets de troubles matériels à l'ordre public (violences, atteinte à la sécurité des personnes), ce qui relève alors des composantes matérielles classiques.

La portée de l'approche négative

L'exclusion de ces différents éléments (esthétique, ordre économique, relations internationales) n'est pas arbitraire. Elle obéit à une logique constante : le juge refuse d'intégrer dans l'ordre public des considérations qui, par leur nature subjective, politique ou économique, risqueraient de transformer le pouvoir de police en instrument d'oppression ou de favoritisme. Le contrôle juridictionnel des mesures de police suppose que la finalité invoquée soit suffisamment objectivable pour faire l'objet d'une appréciation juridique rigoureuse.

À retenir

• L'esthétique n'est pas une composante de l'ordre public : le beau relève d'une appréciation subjective incompatible avec le pouvoir de police (CE, 1983, Commune de Bures-sur-Yvette).
• L'ordre économique n'est pas une composante de l'ordre public ; au contraire, la liberté du commerce et les règles de concurrence s'imposent à l'autorité de police (CE, Sect., avis, 2000, Société L. et P. publicité).
• Les relations internationales ne peuvent fonder une mesure de police restrictive de liberté (CE, 1997, Association Communauté tibétaine en France).
• L'approche négative obéit à une logique de protection des libertés contre des justifications subjectives ou politiques.