Les conflits de normes suprêmes : articulation entre Constitution, droit international et droit de l'Union européenne

Lorsque des normes qui prétendent chacune à la suprématie entrent en contradiction, le juge administratif se trouve confronté à des choix qui dépassent la simple technique juridique pour relever de véritables arbitrages politiques. Les conflits entre Constitution, droit international conventionnel et droit dérivé de l'Union européenne constituent le terrain le plus délicat de l'articulation des sources du droit administratif.

La suprématie de la Constitution dans l'ordre interne

Le Conseil d'État a affirmé sans ambiguïté la suprématie de la Constitution dans l'ordre juridique interne. L'arrêt d'Assemblée du 30 octobre 1998, Sarran, Levacher et autres, pose le principe selon lequel la suprématie conférée aux engagements internationaux par l'article 55 de la Constitution ne s'applique pas, dans l'ordre interne, aux dispositions de nature constitutionnelle. La Cour de cassation a adopté la même position dans l'arrêt du 2 juin 2000, Fraisse. Ainsi, dans l'hypothèse d'un conflit direct entre une norme constitutionnelle et un traité international, c'est la Constitution qui prévaut dans l'ordre interne.

Cette solution s'inscrit dans une conception dualiste modérée des rapports entre droit interne et droit international, qui distingue les deux ordres juridiques tout en organisant leur interaction. Elle se distingue de la position de la Cour de justice de l'Union européenne qui, depuis l'arrêt du 17 décembre 1970, Internationale Handelsgesellschaft, affirme la primauté du droit communautaire y compris sur les normes constitutionnelles des États membres.

L'articulation entre Constitution et droit dérivé de l'Union européenne : le contrôle d'équivalence

La transposition des directives européennes en droit interne constitue une obligation constitutionnelle, le Conseil constitutionnel ayant rattaché cette exigence à l'article 88-1 de la Constitution (CC, 10 juin 2004, décision n° 2004-496 DC, Loi pour la confiance dans l'économie numérique). Mais que se passe-t-il lorsqu'un acte réglementaire de transposition d'une directive est contesté au regard de la Constitution ?

Le Conseil d'État a apporté une réponse sophistiquée dans l'arrêt d'Assemblée du 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine. Il a élaboré un mécanisme en trois temps. Premièrement, le juge recherche s'il existe dans l'ordre juridique de l'Union européenne un principe général équivalent à la règle ou au principe constitutionnel invoqué. Deuxièmement, si un tel équivalent existe, le juge traduit le moyen constitutionnel en moyen tiré du droit de l'Union et vérifie la validité de la directive au regard de ce principe, au besoin en posant une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne. Troisièmement, en l'absence de principe équivalent dans l'ordre juridique de l'Union, le juge fait prévaloir la Constitution, car l'obligation de transposition ne saurait porter atteinte à une règle ou un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.

Cette notion d'identité constitutionnelle de la France, dégagée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 27 juillet 2006, n° 2006-540 DC, constitue la limite ultime à l'obligation de transposition. Elle se rapproche de la notion de Verfassungsidentität développée par la Cour constitutionnelle fédérale allemande (BVerfG, 30 juin 2009, Lisbonne) ou du concept de contre-limites (controlimiti) de la Cour constitutionnelle italienne (Corte cost., 27 décembre 1973, Frontini).

Les conflits entre traités internationaux

Lorsque deux traités internationaux, tous deux en vigueur en droit français, se trouvent en contradiction, le juge administratif doit déterminer lequel faire prévaloir. En principe, les traités ont entre eux la même valeur normative, aucune hiérarchie n'étant établie entre eux par la Constitution. Le Conseil d'État a cependant posé une règle spéciale pour le droit de l'Union européenne.

Dans l'arrêt du 23 décembre 2011, Kandyrine de Brito Paiva, le Conseil d'État a jugé qu'il appartient au juge administratif de concilier les obligations résultant de traités internationaux différents. Toutefois, lorsque le conflit oppose un traité international « ordinaire » et une norme de droit de l'Union européenne, cette dernière prévaut en raison du principe de primauté du droit de l'Union, dès lors que la norme de l'Union est d'effet direct. Cette solution se justifie par le caractère spécifique de l'ordre juridique de l'Union, distinct du droit international classique.

Le juge administratif a également précisé sa méthode en matière d'interprétation des traités internationaux. Longtemps, il renvoyait au ministère des Affaires étrangères le soin d'interpréter les traités (théorie de l'acte clair mise à part). L'arrêt du 29 juin 1990, GISTI, a mis fin à cette pratique en reconnaissant au juge administratif le pouvoir d'interpréter lui-même les stipulations des traités.

De la pyramide au réseau : repenser l'articulation des sources

La doctrine contemporaine a mis en lumière les insuffisances du modèle pyramidal kelsénien pour décrire les rapports entre ordres juridiques multiples. La professeure Mireille Delmas-Marty a proposé le concept de pluralisme ordonné pour rendre compte d'un monde juridique dans lequel coexistent plusieurs systèmes normatifs sans qu'aucun ne puisse prétendre à une suprématie absolue. De leur côté, François Ost et Michel van de Kerchove ont théorisé le passage « de la pyramide au réseau », décrivant un modèle dans lequel les normes interagissent de manière horizontale et non plus seulement verticale.

Cette évolution conceptuelle reflète une réalité contentieuse : le juge administratif français est aujourd'hui un juge de droit commun du droit de l'Union européenne et un juge de la conventionnalité. Il applique simultanément des normes issues de systèmes juridiques distincts (ordre constitutionnel français, ordre juridique de l'Union, système de la Convention européenne des droits de l'homme, droit international général) et doit en permanence arbitrer entre des logiques potentiellement contradictoires. Le dialogue des juges, notion popularisée par le président Bruno Genevois dans sa conclusion sur l'arrêt Cohn-Bendit (CE, Ass., 22 décembre 1978), est devenu une nécessité fonctionnelle pour assurer la cohérence de cet ensemble.

L'article 88-1 et le statut constitutionnel du droit de l'Union

L'article 88-1 de la Constitution, issu de la révision du 25 juin 1992 préalable à la ratification du traité de Maastricht, dispose que « la République participe à l'Union européenne ». Cette disposition a été interprétée par le Conseil constitutionnel comme fondant une obligation constitutionnelle de transposition des directives (CC, 10 juin 2004, n° 2004-496 DC). Le Conseil d'État en a tiré la conséquence que la méconnaissance d'une directive par un acte réglementaire constitue une violation de l'article 88-1 (CE, Ass., 8 février 2007, Arcelor).

Cette constitutionnalisation de l'obligation de transposition crée une situation singulière : le droit de l'Union est simultanément protégé par l'article 55 (supériorité sur les lois) et par l'article 88-1 (obligation constitutionnelle de transposition), ce qui lui confère un statut quasi-constitutionnel dans l'ordre interne, sans toutefois que cette protection soit illimitée puisqu'elle cède devant les principes inhérents à l'identité constitutionnelle de la France.

À retenir

• La Constitution prévaut sur les traités internationaux dans l'ordre interne (CE, Ass., 1998, Sarran ; Cass., 2000, Fraisse), mais l'article 54 permet de prévenir les conflits avant ratification.
• Le contrôle d'équivalence (CE, Ass., 2007, Arcelor) organise la conciliation entre Constitution et directives européennes en recherchant un principe équivalent dans l'ordre juridique de l'Union.
• L'identité constitutionnelle de la France constitue la limite ultime à l'obligation de transposition des directives, concept comparable à la Verfassungsidentität allemande.
• Entre traités internationaux, le juge recherche la conciliation, mais fait prévaloir le droit de l'Union européenne en cas de conflit irréductible (CE, 2011, Kandyrine de Brito Paiva).
• Le passage de la pyramide au réseau traduit l'impossibilité de réduire les rapports entre ordres juridiques multiples à une logique purement hiérarchique.