Les concours de polices administratives : articulation et hiérarchie

La coexistence de multiples autorités de police, tant générales que spéciales, engendre inévitablement des situations de concurrence. Maurice Hauriou qualifiait dès 1902 cette question de « matière extrêmement délicate ». La multiplication des polices spéciales au fil du temps n'a fait qu'accentuer cette complexité. Trois hypothèses de concours doivent être distinguées.

Le concours entre autorités de police administrative générale

La répartition des compétences entre autorités de police générale repose sur un critère territorial et non matériel. Le Premier ministre intervient au niveau national, le préfet au niveau départemental, le maire au niveau communal. Cependant, ces autorités peuvent toutes réglementer les mêmes activités dans leur ressort respectif, ce qui crée des situations de superposition normative.

L'arrêt fondateur en la matière est la décision (CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains). Le préfet de l'Allier avait interdit les jeux d'argent dans le département, tout en prévoyant une dérogation pour les stations thermales. Le maire de Néris-les-Bains avait ensuite édicté un arrêté interdisant de manière absolue ces jeux, sans aucune dérogation. Le Conseil d'État a posé le principe selon lequel une autorité de police de rang inférieur peut prendre, sur le même objet, une mesure plus rigoureuse que celle de l'autorité supérieure, sous deux conditions cumulatives : l'existence de circonstances locales particulières justifiant l'intervention et l'édiction d'une mesure plus sévère que celle de l'autorité supérieure.

Ce principe se comprend aisément. Une autorité de police inférieure ne saurait assouplir ou contredire la réglementation édictée par l'autorité supérieure, car cela reviendrait à porter atteinte à la hiérarchie des normes. En revanche, elle peut renforcer cette réglementation si les circonstances locales le justifient, dans une logique d'adaptation du droit aux réalités du terrain. Ainsi, un maire peut interdire la baignade sur une plage dangereuse de sa commune même si aucune interdiction nationale ou départementale n'existe, dès lors que les conditions de sécurité locale le commandent.

Le concours entre polices administratives spéciales

Lorsque deux polices spéciales voient leurs champs d'application se chevaucher, le législateur organise parfois lui-même leur articulation. L'article L. 222-6 du Code de l'environnement, par exemple, prévoit que les dispositions relatives aux ICPE prévalent sur celles de la police de la pollution atmosphérique lorsque l'établissement polluant relève du régime des installations classées.

En l'absence de disposition législative organisant le concours, c'est le principe d'indépendance des législations qui s'applique. Chaque police spéciale intervient dans le cadre défini par son texte institutif, sans considération pour les autres polices. Le juge administratif refuse de se substituer au législateur pour articuler des polices que celui-ci n'a pas jugé utile de coordonner. Cette solution, si elle a le mérite de la clarté, peut engendrer des incohérences pratiques lorsque plusieurs réglementations s'appliquent simultanément à une même activité.

Le concours entre police générale et police spéciale

C'est l'hypothèse la plus complexe. Historiquement, le Conseil d'État a d'abord transposé la solution de l'arrêt Commune de Néris-les-Bains aux rapports entre police générale et police spéciale. Dans l'affaire (CE, 18 décembre 1959, Société Les films Lutétia), le maire de Nice avait interdit la diffusion d'un film pourtant autorisé par le ministre chargé de la culture dans le cadre de la police spéciale du cinéma. Le Conseil d'État a admis cette intervention du maire à la double condition de circonstances locales particulières et d'une mesure plus restrictive.

Cependant, la jurisprudence récente a sensiblement évolué vers la reconnaissance de l'exclusivité de certaines polices spéciales, qui dessaisissent les autorités de police générale dans leur champ de compétence. Plusieurs décisions importantes illustrent cette tendance. Dans l'arrêt (CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis), le Conseil d'État a jugé que la police spéciale des communications électroniques était exclusive, interdisant au maire de réglementer l'implantation des antennes-relais pour protéger la santé publique. La même solution a été retenue pour la police de la dissémination des OGM (CE, 24 septembre 2012, Commune de Valence) et pour la police des produits phytopharmaceutiques (CE, 31 décembre 2020, Commune d'Arcueil).

L'ordonnance rendue pendant la pandémie de Covid-19 (CE, ordonnance de référé, 17 avril 2020, Commune de Sceaux) a introduit une nuance importante. Le maire de Sceaux avait rendu obligatoire le port du masque en extérieur alors que l'État n'imposait pas encore cette mesure. Le Conseil d'État a estimé que la police spéciale de l'urgence sanitaire n'était pas totalement exclusive. Le maire pouvait intervenir sur le fondement de ses pouvoirs de police générale, à la double condition que des circonstances locales rendent indispensable son intervention et que sa mesure ne compromette pas la cohérence et l'efficacité des mesures nationales. Ce critère inédit de cohérence restreint cependant considérablement la marge de manœuvre des maires.

On peut ainsi distinguer des polices spéciales exclusives (communications électroniques, OGM, pesticides) et des polices spéciales non exclusives (urgence sanitaire, cinéma), bien que la frontière entre les deux catégories reste mouvante.

L'exception du péril imminent

Même lorsqu'une police spéciale est reconnue comme exclusive, le juge admet l'intervention de l'autorité de police générale face à un péril imminent (CE, 29 septembre 2003, Houillères du bassin de Lorraine). Ainsi, malgré la compétence exclusive du préfet en matière de police de l'eau, un maire a pu légalement établir un périmètre de protection autour du point de captage d'eau de sa commune confrontée à une pollution grave et imminente (CE, 2 décembre 2009, Commune de Rachecourt-sur-Marne). Cette exception traduit l'idée que l'urgence vitale prime toujours sur les règles de répartition des compétences.

À retenir

• Entre autorités de police générale, l'autorité inférieure peut aggraver la mesure de l'autorité supérieure si des circonstances locales le justifient (CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains).
• Entre polices spéciales, le principe d'indépendance des législations s'applique sauf organisation législative du concours.
• Entre police générale et police spéciale, la jurisprudence distingue désormais les polices spéciales exclusives et non exclusives.
• Le péril imminent permet toujours l'intervention de la police générale, même en présence d'une police spéciale exclusive.
• Le critère de cohérence et d'efficacité des mesures nationales, issu de l'ordonnance Commune de Sceaux, restreint les marges de manœuvre municipales.