Les autorités de police administrative et la répartition des compétences

La police administrative repose sur une distinction fondamentale entre les autorités de police, titulaires du pouvoir d'édicter des actes juridiques, et les personnels de police, chargés de l'exécution matérielle de ces actes. Seules les premières exercent véritablement les prérogatives de puissance publique attachées à la police administrative. Cette distinction rejoint celle, classique en droit administratif, entre l'organe de décision et l'organe d'exécution.

Les autorités de police administrative générale au niveau national

L'existence d'un pouvoir de police administrative générale au niveau national n'a jamais été consacrée par un texte. C'est le Conseil d'État qui, dans l'arrêt fondateur (CE, 8 août 1919, Labonne), a reconnu au chef de l'État la compétence de déterminer, en vertu de ses pouvoirs propres et en dehors de toute délégation législative, les mesures de police devant s'appliquer sur l'ensemble du territoire. En l'espèce, était en cause un décret réglementant le retrait du certificat de capacité pour la conduite automobile.

L'entrée en vigueur de la Constitution de 1958 a nécessité une actualisation de cette jurisprudence. L'arrêt (CE, 4 juin 1975, Bouvet de la Maisonneuve) a transféré cette compétence au Premier ministre, en se fondant sur les articles 21 et 37 de la Constitution qui font de lui l'autorité réglementaire de droit commun. Ce pouvoir autonome de police générale est régulièrement réaffirmé par la jurisprudence (CE, 15 octobre 2015, Automobile club des avocats). Il convient de noter que le Président de la République conserve un pouvoir réglementaire résiduel pour les décrets délibérés en Conseil des ministres (article 13 de la Constitution), ce qui peut inclure certaines mesures de police dans des circonstances particulières.

Les autorités de police administrative générale au niveau local

Au niveau départemental, le préfet est l'autorité de police administrative générale, conformément à l'article L. 2215-1 du CGCT. Deux types de compétences lui sont reconnus. D'une part, une compétence de jonction lui permet d'édicter des mesures dont le champ d'application excède le territoire d'une seule commune. D'autre part, une compétence de substitution l'autorise à intervenir sur le territoire d'une commune unique en cas de carence du maire, après mise en demeure restée infructueuse. Cette compétence de substitution constitue un mécanisme de tutelle administrative qui garantit la continuité de l'action de police.

Au niveau communal, l'article L. 2212-1 du CGCT confie au maire la police municipale et la police rurale. Ce pouvoir est exercé en nom propre et ne procède pas d'une délégation du conseil municipal. Le maire agit sous le contrôle administratif du préfet. Certaines dérogations existent cependant. À Paris, le préfet de police exerce historiquement une partie importante des pouvoirs de police, héritage de la méfiance du pouvoir central envers la capitale depuis la Révolution, bien que la loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris ait élargi les compétences du maire. Par ailleurs, l'article L. 2214-1 du CGCT prévoit un mécanisme d'étatisation de la police dans certaines communes, transférant une partie des attributions du maire au préfet. Il faut également mentionner le cas des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) auxquels certains pouvoirs de police peuvent être transférés en application de l'article L. 5211-9-2 du CGCT.

Les autorités de police administrative spéciale

Les polices administratives spéciales se caractérisent par leur extrême diversité. Chacune est instituée par un texte propre qui désigne l'autorité compétente pour l'exercer. Ainsi, la police des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) relève du préfet, la police du cinéma du ministre chargé de la culture à travers la commission de classification des œuvres cinématographiques, la police des édifices menaçant ruine du maire (articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation), ou encore la police des communications électroniques de l'État. Des autorités administratives indépendantes exercent également des pouvoirs de police spéciale, comme l'Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (ARCOM) en matière audiovisuelle ou la CNIL en matière de protection des données personnelles.

À retenir

• Le pouvoir de police administrative générale au niveau national, d'origine jurisprudentielle (CE, 1919, Labonne), appartient aujourd'hui au Premier ministre (CE, 1975, Bouvet de la Maisonneuve).
• Au niveau local, le préfet dispose d'une compétence de jonction et d'une compétence de substitution, tandis que le maire exerce la police municipale en nom propre.
• Les polices administratives spéciales sont attribuées par des textes particuliers à des autorités variées, y compris des autorités administratives indépendantes.
• La distinction entre autorités de police et personnels de police est essentielle pour identifier le titulaire du pouvoir normatif.