L'entrée en vigueur et l'exécution de l'acte administratif unilatéral

Une fois édictés dans le respect des conditions de compétence, de procédure et de forme, les actes administratifs unilatéraux doivent encore entrer en vigueur pour produire leurs effets juridiques, puis être exécutés. Ces deux phases soulèvent des questions essentielles, notamment au regard du privilège du préalable, des sanctions attachées au non-respect des actes et de la problématique de la sécurité juridique.

L'entrée en vigueur des actes administratifs

L'entrée en vigueur d'un acte administratif est subordonnée à des mesures de publicité dont la nature varie selon le type d'acte. Les actes réglementaires entrent en vigueur à compter de leur publication (au Journal officiel pour les décrets, au recueil des actes administratifs pour les arrêtés préfectoraux, par voie d'affichage pour certaines décisions locales). Les décisions individuelles n'entrent en vigueur qu'à compter de leur notification à l'intéressé. Cette distinction, aujourd'hui codifiée aux articles L. 221-2 et suivants du CRPA, est ancienne et trouve son fondement dans le principe selon lequel nul ne peut se voir opposer un acte dont il n'a pas connaissance.

L'entrée en vigueur se distingue de l'opposabilité. Un acte non publié existe juridiquement mais ne peut être opposé aux administrés, tandis que l'administration peut s'en prévaloir à son encontre dans certaines hypothèses. En outre, l'entrée en vigueur ne se confond pas avec la date à partir de laquelle court le délai de recours contentieux : celui-ci ne commence à courir qu'à compter de la publicité régulière de l'acte, assortie de la mention des voies et délais de recours (CE, Ass., 13 juillet 2016, Czabaj, pour la théorie du délai raisonnable).

Le principe de non-rétroactivité

Les actes administratifs ne peuvent, en principe, produire d'effets pour le passé. Ce principe de non-rétroactivité a été consacré comme principe général du droit par le Conseil d'État (CE, Ass., 25 juin 1948, Société du journal l'Aurore). Il signifie qu'un acte réglementaire ne peut régir des situations juridiques antérieures à son entrée en vigueur. Ce principe connaît toutefois des exceptions : la loi peut habiliter l'administration à édicter des mesures rétroactives, et la rétroactivité est inhérente aux mesures de retrait d'actes illégaux prises dans les conditions prévues par le CRPA.

La sécurité juridique a également conduit le Conseil d'État à imposer l'adoption de mesures transitoires lorsqu'un changement de réglementation est susceptible de porter une atteinte excessive à des situations en cours. Cette obligation résulte de la décision d'Assemblée du 24 mars 2006, Société KPMG, qui a érigé le principe de sécurité juridique en norme de référence du contrôle de légalité des actes réglementaires.

Le privilège du préalable et la force exécutoire

Le privilège du préalable (ou caractère exécutoire de la décision administrative) constitue l'une des manifestations les plus emblématiques de la puissance publique. Il signifie que toute décision administrative est présumée légale et s'impose à ses destinataires sans que l'administration ait besoin de recourir préalablement au juge pour en obtenir l'exécution. Comme l'a formulé Maurice Hauriou, l'administration bénéficie d'une « prérogative d'action d'office ». Ce principe a été consacré par le Conseil constitutionnel comme corollaire de la séparation des pouvoirs (CC, décision n° 2013-311 QPC du 17 mai 2013).

Le recours contentieux contre un acte administratif n'a en principe pas d'effet suspensif (art. L. 4 du Code de justice administrative). Cette règle, qui garantit la continuité de l'action administrative, est tempérée par les procédures de référé-suspension (art. L. 521-1 CJA) qui permettent au juge, en cas d'urgence et de doute sérieux sur la légalité, de suspendre l'exécution de l'acte.

Les sanctions du non-respect des actes administratifs

Le non-respect d'un acte administratif par ses destinataires peut donner lieu à différents types de sanctions. Historiquement, la sanction était essentiellement pénale, le législateur incriminant la violation de certaines réglementations administratives. Cette approche correspondait à une conception libérale de l'État, dans laquelle le juge judiciaire conservait le monopole de la répression.

Un mouvement de dépénalisation s'est toutefois développé, accompagné d'un essor considérable des sanctions administratives. Les autorités administratives, et notamment les autorités administratives indépendantes (AAI), disposent désormais d'un pouvoir de sanction propre, exercé dans le respect de garanties inspirées du droit pénal. Le Conseil constitutionnel a encadré ce pouvoir en exigeant le respect du principe de légalité des délits et des peines (CC, 17 janvier 1989, CSA), du principe de proportionnalité, du principe non bis in idem (tempéré par CC, 18 mars 2015, n° 2014-453/454 QPC, Cumul de poursuites) et des droits de la défense.

Dans des hypothèses exceptionnelles, l'administration peut recourir à l'exécution forcée de ses décisions. Ce mécanisme, théorisé par le commissaire du gouvernement Romieu dans ses conclusions sur l'arrêt TC, 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just, est strictement encadré : il suppose l'absence de toute autre voie de droit, une base légale, l'urgence et une exécution limitée à ce qui est strictement nécessaire. L'exécution forcée irrégulière engage la responsabilité de l'administration et peut constituer une voie de fait.

À retenir

• L'entrée en vigueur des actes est subordonnée à leur publicité : publication pour les actes réglementaires, notification pour les décisions individuelles.
• Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, consacré par l'arrêt Société du journal l'Aurore (1948), connaît des exceptions limitées.
• L'obligation de mesures transitoires issue de l'arrêt Société KPMG (2006) traduit l'exigence de sécurité juridique.
• Le privilège du préalable confère à la décision administrative une force exécutoire immédiate, sans recours préalable au juge.
• Les sanctions administratives se sont développées en complément des sanctions pénales, sous le contrôle du Conseil constitutionnel qui impose le respect des garanties fondamentales.