L'entrée en vigueur des actes administratifs : publicité, non-rétroactivité et mesures transitoires

L'entrée en vigueur d'un acte administratif ne se confond ni avec son édiction ni avec son existence juridique. Elle constitue le moment à partir duquel l'acte produit ses effets de droit et s'impose à ses destinataires. Deux questions fondamentales se posent : celle de la publicité, qui conditionne l'opposabilité de l'acte, et celle de sa temporalité, encadrée par le principe de non-rétroactivité et l'exigence de sécurité juridique.

La publicité des actes réglementaires

L'article L. 221-2 du CRPA subordonne l'entrée en vigueur des actes réglementaires à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité. Cette exigence se justifie par le caractère général et impersonnel de ces actes, qui s'imposent à un ensemble indéterminé de destinataires devant être mis en mesure d'en prendre connaissance.

Les canaux de publication varient selon l'importance et la portée de l'acte. Le Journal officiel de la République française (JORF) publie les ordonnances, les décrets et, lorsqu'un texte le prévoit, certains arrêtés d'application. Les ministères disposent de bulletins officiels où paraissent les actes de moindre importance, à l'image du Bulletin officiel des finances publiques (BOFiP) qui contient la doctrine administrative fiscale. Les collectivités territoriales sont dotées de recueils de leurs actes administratifs qui, depuis l'ordonnance du 7 octobre 2021 entrée en vigueur à l'été 2022, sont par principe dématérialisés et accessibles en ligne.

Le Conseil d'État a précisé que la publication au JORF fait courir le délai de recours contentieux à compter du lendemain de la publication (CE, 12 décembre 2003, Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale). Par analogie, la publication régulière au recueil des actes administratifs produit le même effet pour les actes locaux.

La notification des actes individuels

Les actes individuels obéissent à un régime de publicité distinct. L'article L. 221-8 du CRPA prévoit que leur entrée en vigueur est subordonnée à leur notification aux destinataires. Cette notification peut prendre diverses formes (courrier recommandé, remise en main propre, notification électronique) pourvu qu'elle soit de nature à porter l'acte à la connaissance effective de son destinataire. Lorsqu'un acte individuel concerne une pluralité d'administrés, un affichage peut s'y substituer, comme c'est le cas pour les résultats d'examens ou de concours.

Le cas particulier des décisions implicites

Les décisions implicites, nées du silence de l'Administration, n'ont par définition fait l'objet d'aucune publication. Leur entrée en vigueur intervient, en principe, à l'expiration d'un délai de deux mois suivant la demande formulée auprès de l'Administration, conformément au principe selon lequel « le silence vaut acceptation » posé par la loi du 12 novembre 2013 et codifié à l'article L. 231-1 du CRPA (sous réserve de nombreuses exceptions où le silence vaut rejet). Pour permettre aux tiers de contester ces décisions, l'article L. 232-2 du CRPA impose à l'Administration de publier la demande avec mention de la date à laquelle naîtra la décision implicite.

Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs

Le Conseil d'État a consacré le principe de non-rétroactivité des actes administratifs dans l'arrêt CE, Ass., 25 juin 1948, Société du journal « l'Aurore ». En l'espèce, un arrêté du 30 décembre 1947 avait majoré le prix de l'électricité de manière à s'appliquer à des consommations antérieures à son entrée en vigueur. Le Conseil d'État a censuré cette rétroactivité en érigeant la non-rétroactivité en principe général du droit, transposition aux actes administratifs de l'article 2 du Code civil.

Ce principe connaît trois exceptions rigoureusement définies. La rétroactivité est admise lorsque la loi le prévoit expressément, lorsque des circonstances particulières ne laissent pas d'autre choix à l'Administration, ou lorsque l'annulation juridictionnelle d'un acte impose l'édiction rétroactive d'un acte de substitution. Le Conseil d'État a par la suite précisé qu'un acte rétroactif pouvait être justifié par la nécessité de combler un vide juridique résultant d'une annulation contentieuse (CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC !).

La date d'entrée en vigueur

Par principe, les actes réglementaires entrent en vigueur au lendemain de leur publication, conformément à l'article 1er du Code civil pour les actes publiés au JORF et à l'article L. 221-2 du CRPA pour les autres. Trois hypothèses dérogent à cette règle : l'acte peut fixer lui-même une date d'entrée en vigueur différée, l'entrée en vigueur est reportée lorsque l'acte nécessite des mesures d'application, et l'entrée en vigueur peut être immédiate en cas d'urgence pour les actes publiés au JORF.

L'obligation d'édicter des mesures transitoires : la jurisprudence KPMG

L'arrêt CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG constitue un tournant majeur en consacrant le principe de sécurité juridique comme principe général du droit. En l'espèce, un décret approuvant le code de déontologie des commissaires aux comptes imposait une séparation immédiate des fonctions de conseil et d'audit, sans prévoir de période d'adaptation pour les contrats en cours.

Le Conseil d'État a jugé qu'il « incombe à l'autorité investie du pouvoir réglementaire d'édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu'implique, s'il y a lieu, une réglementation nouvelle ». Cette obligation est désormais codifiée à l'article L. 221-5 du CRPA, qui impose à l'autorité réglementaire d'édicter des mesures transitoires lorsque l'application immédiate est impossible ou entraîne une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause.

Cette jurisprudence s'inscrit dans un mouvement plus large de protection de la confiance légitime, principe reconnu en droit de l'Union européenne et dont le Conseil d'État a longtemps refusé la transposition en droit interne, avant d'en admettre certaines implications à travers le prisme de la sécurité juridique.

À retenir

• L'entrée en vigueur des actes réglementaires est subordonnée à leur publication, celle des actes individuels à leur notification (art. L. 221-2 et L. 221-8 CRPA).
• Le principe de non-rétroactivité des actes administratifs, consacré par l'arrêt Société du journal « l'Aurore » (1948), est un principe général du droit.
• Trois exceptions admettent la rétroactivité : prévision législative expresse, circonstances particulières, annulation contentieuse.
• L'arrêt KPMG (2006) a consacré le principe de sécurité juridique et l'obligation d'édicter des mesures transitoires lors d'un changement de réglementation.
• Les décisions implicites entrent en vigueur à l'expiration du délai de deux mois, sans mesure de publicité préalable.