L'élaboration de l'acte administratif unilatéral : compétence, procédure et forme

L'édiction d'un acte administratif unilatéral obéit à un ensemble de règles qui conditionnent sa légalité. Ces règles, longtemps réduites à la seule question de la compétence, se sont considérablement enrichies sous l'effet conjugué de la jurisprudence, de la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs, puis de la codification opérée par le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), issu de l'ordonnance du 23 octobre 2015.

La compétence de l'auteur de l'acte

La compétence constitue la première condition de légalité de tout acte administratif. Elle se décline en trois dimensions : la compétence matérielle (l'autorité doit agir dans le champ d'attributions qui lui est confié par les textes), la compétence territoriale (l'autorité ne peut statuer que dans les limites de sa circonscription) et la compétence temporelle (l'autorité doit être régulièrement investie de ses fonctions au moment où elle agit). L'incompétence est un moyen d'ordre public que le juge administratif soulève d'office (CE, 7 février 1947, d'Aillières).

La rigidité du principe de compétence est toutefois tempérée par plusieurs mécanismes. La délégation de compétence, qu'elle soit de signature ou de pouvoir, permet un assouplissement encadré. La délégation de signature, qui ne dessaisit pas le déléguant, doit être publiée, suffisamment précise et nominative. La délégation de pouvoir, qui opère un véritable transfert de compétence, modifie l'auteur de l'acte et donc le régime contentieux applicable. La théorie du fonctionnaire de fait, consacrée par la jurisprudence (CE, 2 novembre 1923, Association des fonctionnaires de l'administration centrale des postes et télégraphes), permet de valider les actes pris par une personne irrégulièrement investie, sous réserve de circonstances exceptionnelles ou d'une apparence suffisamment crédible.

Les procédures préalables à l'édiction

Le droit administratif français a longtemps été caractérisé par un faible formalisme procédural, à la différence du droit américain où l'Administrative Procedure Act de 1946 impose des procédures contradictoires systématiques. Cette situation a profondément évolué. On distingue aujourd'hui plusieurs catégories de procédures préalables.

La consultation obligatoire constitue un premier type de formalité. Certains textes imposent la saisine d'organismes consultatifs avant l'édiction de certains actes. Le vice de procédure résultant de l'absence de consultation obligatoire entraîne l'illégalité de l'acte (CE, 23 octobre 1998, Union des fédérations CFDT des fonctions publiques). En revanche, un avis facultatif irrégulièrement recueilli ne vicie pas nécessairement la procédure.

La procédure contradictoire s'impose pour les décisions individuelles défavorables. L'article L. 121-1 du CRPA pose le principe selon lequel les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 sont prises au terme d'une procédure contradictoire préalable. Ce principe trouve son origine dans la jurisprudence classique (CE, 5 mai 1944, Dame Veuve Trompier-Gravier) et dans le principe général du droit des droits de la défense.

La participation du public constitue une exigence croissante, notamment en matière environnementale. L'article 7 de la Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité, garantit le droit de toute personne de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement. Les enquêtes publiques, les consultations ouvertes et les débats publics illustrent cette tendance à la démocratisation du processus décisionnel administratif.

La motivation des actes administratifs

Pendant longtemps, l'administration n'était pas tenue de motiver ses décisions, en vertu du principe selon lequel l'acte administratif n'a pas à porter en lui-même sa justification. La loi du 11 juillet 1979, aujourd'hui codifiée aux articles L. 211-1 et suivants du CRPA, a imposé la motivation obligatoire pour certaines catégories de décisions individuelles : les décisions défavorables (refus, retraits, sanctions, restrictions de liberté), les décisions dérogatoires et les décisions qui reviennent sur une position antérieure.

La motivation doit être écrite, comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui fondent la décision (CE, 26 janvier 1968, Société Maison Genestal, pour les prémices jurisprudentielles). Un défaut de motivation entache l'acte d'illégalité, mais il s'agit d'un vice de forme susceptible d'être régularisé dans le cadre du mécanisme prévu par la jurisprudence Danthony (CE, Ass., 23 décembre 2011), selon laquelle un vice de procédure n'entraîne l'annulation que s'il a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision ou s'il a privé l'intéressé d'une garantie.

À retenir

• La compétence (matérielle, territoriale, temporelle) est une condition de légalité d'ordre public, que le juge soulève d'office.
• Les procédures préalables (consultation, contradiction, participation du public) se sont considérablement développées, marquant le passage d'une administration autoritaire à une administration délibérative.
• La motivation obligatoire de certaines décisions individuelles, issue de la loi du 11 juillet 1979 et codifiée dans le CRPA, constitue une garantie fondamentale des droits des administrés.
• La jurisprudence Danthony (2011) a rationalisé le traitement des vices de procédure en rejetant l'annulation automatique au profit d'un examen de l'influence réelle du vice.
• Le CRPA (ordonnance du 23 octobre 2015) a unifié et clarifié le cadre juridique, sans pour autant supprimer la diversité des régimes spéciaux.