Le service public comme concept structurant du droit administratif : fondements doctrinaux et débats

Le service public n'est pas seulement une activité soumise à un régime juridique particulier. Il constitue un concept juridique fondamental qui a façonné la construction du droit administratif français et structuré les débats doctrinaux les plus marquants de la discipline.

Le service public comme critère du droit administratif

Le service public a été érigé en critère d'identification du droit administratif et de la compétence de la juridiction administrative. Cette approche a été systématisée par l'École du service public, également appelée « École de Bordeaux », dont les figures majeures sont Léon Duguit et Gaston Jèze. Pour Duguit, l'État n'est pas une personne souveraine dotée de puissance, mais un ensemble de services publics que les gouvernants ont l'obligation d'organiser et de faire fonctionner. Le droit public tout entier se construit autour de cette notion. Jèze prolonge cette analyse en affirmant que « le droit administratif est l'ensemble des règles spéciales relatives au fonctionnement des services publics ».

Cette conception se heurte à celle défendue par l'École de la puissance publique, représentée par Maurice Hauriou. Pour ce dernier, le critère du droit administratif réside dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, le service public n'étant que la finalité de l'action administrative et non son critère d'identification. La rivalité entre ces deux écoles a profondément structuré la doctrine administrativiste française au XXe siècle.

En droit positif, le service public joue un rôle de critère dans de nombreux domaines : compétence du juge administratif, qualification du contrat administratif (CE, 20 avril 1956, Époux Bertin ; CE, 20 avril 1956, Ministre de l'Agriculture c/ Consorts Grimouard), application du droit de la responsabilité administrative, soumission au régime de la domanialité publique.

Le débat Chenot-Rivero : la crise de la notion

Le service public a fait l'objet d'une controverse doctrinale célèbre entre Bernard Chenot et Jean Rivero à la fin des années 1940 et au début des années 1950. Chenot, alors commissaire du gouvernement puis vice-président du Conseil d'État, développe dans un article de 1949 intitulé « La notion de service public dans la jurisprudence économique du Conseil d'État » et dans ses conclusions sur l'arrêt Gicquel (1950) une lecture existentialiste du service public. Selon lui, la catégorie juridique de service public est un « leurre » car le juge, pragmatique, ne s'intéresse pas au service public comme catégorie abstraite mais uniquement comme régime juridique mouvant et contingent. Chenot critique les « faiseurs de systèmes » (les universitaires) qui cherchent à enfermer la jurisprudence dans des catégories figées.

Rivero répond en 1951 dans un article au Dalloz intitulé « Apologie pour les faiseurs de systèmes ». Il y défend avec rigueur la méthode conceptuelle en rappelant que « parce que la règle de droit est générale et ne peut pas ne pas l'être, il faut bien qu'elle soit abstraite ». Pour Rivero, renoncer aux catégories juridiques reviendrait à renoncer à la science du droit elle-même. Si l'empirisme de Chenot a enrichi la réflexion doctrinale, c'est la position de Rivero qui a prévalu : la notion de service public, bien que malmenée, reste une catégorie opératoire du droit administratif.

Le service public et la mutation de la conception de l'État

L'essor du concept de service public témoigne d'une transformation profonde de la conception de l'État. À la figure classique de l'État souverain, qui se manifeste par sa puissance et ses prérogatives de commandement, s'ajoute progressivement celle de l'État prestataire, réceptacle des besoins sociaux et instrument de la solidarité nationale. Cette mutation, théorisée par Duguit sous l'influence de la sociologie d'Émile Durkheim, préfigure l'avènement de l'État providence (ou État social).

Le concept de service public accompagne ainsi le passage d'un État gendarme, cantonné aux fonctions régaliennes (défense, police, justice, diplomatie), à un État interventionniste prenant en charge des activités économiques, sociales et culturelles de plus en plus nombreuses. Cette évolution explique l'extension considérable du champ du service public au cours du XXe siècle.

En droit comparé, cette centralité du service public est une spécificité française. Les systèmes de common law ne connaissent pas d'équivalent exact : le concept de public service en droit anglais ou américain ne revêt pas la même portée structurante. En Allemagne, la notion de Daseinsvorsorge (prévoyance existentielle), développée par Ernst Forsthoff dans les années 1930, présente des similitudes avec le service public français mais s'inscrit dans un cadre conceptuel différent.

La persistance du concept malgré les crises

La notion de service public a traversé plusieurs crises sans disparaître. La première, dans l'entre-deux-guerres, est liée à la reconnaissance des SPIC qui brise l'unité du régime juridique. La deuxième, après 1945, résulte de la dévolution de missions de service public à des personnes privées qui ébranle le critère organique. La troisième, plus récente, provient du droit européen de la concurrence qui remet en cause le particularisme du service public à la française. Malgré ces assauts, le service public demeure, selon la formule du professeur Didier Truchet, « le plus important des mots-clés du droit administratif ».

À retenir

• Le service public a été érigé en critère du droit administratif par l'École du service public (Duguit, Jèze), en concurrence avec le critère de la puissance publique défendu par Hauriou.
• La controverse Chenot-Rivero (1949-1951) a opposé une lecture existentialiste niant l'utilité de la catégorie de service public à une défense de la méthode conceptuelle en droit.
• L'essor du concept de service public traduit le passage de l'État gendarme à l'État providence, sous l'influence de la solidarité sociale théorisée par Duguit.
• La notion de service public, spécificité du droit administratif français, a survécu à trois crises majeures (SPIC, gestion privée, droit européen) et reste structurante.
• En droit comparé, ni le public service anglo-saxon ni la Daseinsvorsorge allemande ne présentent la même centralité conceptuelle.