Le procès administratif : déroulement, caractères et voies de recours

Le procès devant la juridiction administrative présente des caractères propres qui le distinguent nettement du procès civil. Longtemps critiqué pour ses insuffisances au regard du droit au procès équitable, il s'est progressivement conformé aux exigences de l'article 6§1 de la Convention européenne des droits de l'homme et de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. L'admission de l'applicabilité de l'article 6§1 aux juridictions ordinales ne fut acquise qu'en 1996 (CE, Ass., 14 février 1996, Maubleu), et des insuffisances persistent, comme l'a montré la condamnation de la France pour l'inefficacité des procédures de référé face à la surpopulation carcérale (CEDH, 30 janvier 2020, J.M.B. et autres c/ France).

Les caractères du procès administratif

La procédure administrative contentieuse se distingue par quatre caractères fondamentaux. Elle est d'abord inquisitoriale : c'est le juge qui dirige l'instruction, dispose du pouvoir de demander la production de pièces ou d'écritures, et peut même prononcer le désistement d'office après mise en demeure. Ce caractère s'oppose au modèle accusatoire traditionnel de la procédure civile, où les parties maîtrisent davantage la conduite de l'instance. Elle est ensuite contradictoire, conformément à l'article L. 5 du CJA, ce qui implique l'égalité des armes entre les parties, le droit de connaître les écritures adverses et d'y répondre. Elle est en outre essentiellement écrite (CE, 7 octobre 1991, Tchouli) : les plaidoiries orales sont marginales, les avocats se contentant généralement de la formule rituelle « je m'en rapporte à mes écritures ». Un décret du 9 janvier 2023 a toutefois introduit la possibilité de séances orales d'instruction, sans modifier fondamentalement cet équilibre. Elle est enfin publique, les débats ayant lieu en audience publique et les jugements étant publics (articles L. 6 et L. 10 du CJA).

Le déroulement de l'instance

L'introduction de l'instance s'effectue par le dépôt d'une requête introductive (article R. 411-1 du CJA) contenant l'exposé des faits, des moyens et des conclusions. La requête doit être dirigée contre une décision (article R. 421-1 du CJA), ce qui ne pose pas de difficulté en excès de pouvoir mais nécessite, en contentieux indemnitaire, l'obtention préalable d'une décision préalable de l'Administration liant le contentieux. L'ancienne exception des dommages de travaux publics, permettant la saisine directe du juge, a été supprimée par le décret JADE du 2 novembre 2016. La décision préalable peut toutefois intervenir en cours d'instance (CE, avis, 27 mars 2019, Consorts Rollet).

La requête doit être formée dans le délai de recours contentieux, en principe de deux mois à compter de la publicité de l'acte. Ce délai est un délai franc, calculé de quantième en quantième en excluant le dies a quo mais en incluant le dies ad quem. Pour un acte notifié le 23 août, le délai court à compter du 24 août à minuit et expire le 24 octobre, reporté au premier jour ouvré si ce dernier jour tombe un jour non ouvré. Le dépôt tardif entraîne la forclusion.

L'instruction, phase cruciale et essentiellement écrite, est dirigée par le juge. Un rapporteur est désigné pour mettre le dossier en état. L'instruction peut être dispensée si la solution apparaît certaine (article R. 611-8 du CJA). Sa clôture intervient soit par ordonnance, soit automatiquement trois jours avant l'audience. Le juge est tenu de rouvrir l'instruction lorsqu'une partie produit un élément nouveau déterminant qu'elle ne pouvait présenter avant la clôture.

L'audience se déroule en trois temps : lecture des visas par le rapporteur, conclusions du rapporteur public, observations orales des parties. Le délibéré qui suit est secret, réservé à la seule formation de jugement, et s'achève par un vote. Le jugement comprend quatre éléments : mentions, visas, motifs et dispositif.

Depuis 2019, la rédaction des décisions juridictionnelles a abandonné le traditionnel « Considérant que... » au profit d'un style direct découpé en paragraphes, ne conservant qu'un vestige introductif : « Considérant ce qui suit : ».

L'appel

L'appel traduit le principe de double degré de juridiction, qui n'est pas un principe absolu en contentieux administratif. Il est exercé devant les cours administratives d'appel et obéit à des conditions de recevabilité strictes. Seules les personnes ayant été parties au procès de première instance peuvent interjeter appel, et l'appelant doit justifier d'un intérêt à agir, c'est-à-dire que le jugement lui donne partiellement ou totalement tort.

Conformément au principe d'immutabilité du litige, les demandes nouvelles sont irrecevables en appel, l'instance d'appel devant porter sur le même litige qu'en première instance. En revanche, des moyens nouveaux peuvent être invoqués s'ils se rattachent à une cause juridique déjà soulevée, conformément à la règle de cristallisation. Les moyens d'ordre public peuvent être soulevés pour la première fois en appel.

L'appel produit un effet dévolutif (le juge d'appel est saisi de l'ensemble du litige), un effet évocatif possible (en cas d'annulation du jugement pour irrégularité, le juge d'appel peut statuer au fond comme un juge de premier ressort) et n'a pas d'effet suspensif (le jugement de première instance continue de s'exécuter, sauf sursis à exécution).

Le pourvoi en cassation

Le pourvoi en cassation, principe général de procédure (CE, Ass., 7 février 1947, D'Aillières), ne constitue pas un troisième degré de juridiction. Le Conseil d'État statuant en cassation est juge du droit, non juge des faits dont l'appréciation souveraine appartient aux juges du fond.

Les cas d'ouverture se répartissent en deux catégories rappelant la distinction entre légalité externe et interne. Les moyens portant sur la régularité de la décision concernent la compétence de la juridiction, le respect des règles de procédure et la motivation. Les moyens portant sur le bien-fondé visent les erreurs de droit, la violation de la règle de droit et, de manière limitée, les motifs de fait (exactitude matérielle, dénaturation, qualification juridique), sans toutefois remettre en cause l'appréciation souveraine des juges du fond.

La spécificité du Conseil d'État en cassation réside dans la possibilité de statuer sans renvoi. L'article L. 821-2 du CJA lui permet, « si l'intérêt d'une bonne administration de la justice le justifie », de régler l'affaire au fond après cassation, exerçant ainsi un véritable pouvoir d'évocation.

Les voies de recours extraordinaires

À côté de l'appel et de la cassation, le contentieux administratif connaît des voies de recours exceptionnelles. L'opposition (article R. 831-1 du CJA), désormais réservée aux décisions du Conseil d'État, permet de faire rejuger une décision rendue par défaut. La tierce opposition (article R. 832-1 du CJA), principe général de procédure ouvert même sans texte (CE, 29 novembre 1912, Boussuge), permet aux tiers dont les droits sont préjudiciés par une décision juridictionnelle de la contester. Le recours en rectification d'erreur matérielle (article R. 833-1 du CJA) et le recours en révision (article R. 834-1 du CJA), extrêmement rare, complètent ce dispositif.

À retenir

• Le procès administratif se caractérise par son caractère inquisitorial, contradictoire, essentiellement écrit et public.
• La requête doit être dirigée contre une décision, formée dans un délai franc de deux mois, et le requérant doit justifier d'un intérêt à agir.
• L'appel est dévolutif (le juge rejuge l'ensemble du litige), sans effet suspensif, et les demandes nouvelles sont irrecevables.
• Le pourvoi en cassation, juge du droit et non des faits, offre au Conseil d'État la possibilité singulière de régler l'affaire au fond sans renvoi (article L. 821-2 du CJA).
• Les voies de recours extraordinaires (opposition, tierce opposition, rectification d'erreur matérielle, révision) complètent le système des recours contre les décisions juridictionnelles.