Le procès administratif : caractères, déroulement et voies de recours

Le procès administratif obéit à des règles qui lui sont propres, forgées par le Conseil d'État en s'affranchissant de la procédure civile tout en s'en inspirant ponctuellement. Ces règles visent à rétablir un équilibre entre l'Administration, qui dispose de prérogatives de puissance publique, et l'administré, placé dans une situation d'infériorité structurelle. La prise en compte de considérations d'intérêt général constitue en outre une spécificité du procès administratif, absente du procès civil classique.

Les caractères fondamentaux de la procédure administrative contentieuse

La procédure devant les juridictions administratives présente quatre caractères principaux. Elle est d'abord inquisitoriale : c'est le juge, et non les parties, qui dirige l'instruction. Cette caractéristique, fondamentale, se justifie par l'inégalité entre les parties au procès administratif. Le juge dispose de pouvoirs d'investigation étendus, notamment le pouvoir d'ordonner des mesures d'instruction (expertise, visite des lieux, enquête) et d'exiger de l'Administration la production de documents. L'arrêt Barel (CE, Ass., 28 mai 1954) illustre magistralement ce pouvoir inquisitorial : le Conseil d'État a ordonné au gouvernement de produire les dossiers des candidats à l'ENA dont la candidature avait été écartée pour des motifs politiques.

La procédure est ensuite contradictoire : chaque partie doit être mise en mesure de discuter les arguments et les pièces de l'autre. Ce principe, reconnu comme un principe général du droit (CE, 12 octobre 1979, Rassemblement des nouveaux avocats de France), exige la communication des mémoires et des pièces entre les parties. Le juge ne peut fonder sa décision sur un moyen relevé d'office sans en avoir préalablement informé les parties.

La procédure est également écrite : l'échange des arguments s'effectue principalement par mémoires écrits, ce qui la distingue de la procédure civile, davantage marquée par l'oralité. Les observations orales présentées à l'audience ne se substituent pas aux écritures. Cette caractéristique connaît néanmoins des exceptions, notamment dans le cadre des référés.

Enfin, la procédure est publique : les audiences se tiennent en principe publiquement, conformément aux exigences de l'article 6§1 de la CEDH. Cette publicité constitue une garantie essentielle du droit au procès équitable.

Le déroulement du procès administratif

Le procès administratif se déroule en plusieurs phases. L'introduction de la requête est soumise à des conditions de recevabilité strictes : respect du délai de recours (en principe deux mois à compter de la notification ou de la publication de la décision, article R. 421-1 du CJA), intérêt à agir du requérant (direct, certain et personnel), existence d'une décision préalable (règle qui traduit le fait que le contentieux administratif est un contentieux de la décision, CE, 30 mai 1913, Préfet de l'Eure), et, dans certains cas, obligation de recourir à un avocat (les requérants sont dispensés du ministère d'avocat devant le tribunal administratif en matière d'excès de pouvoir et de contraventions de grande voirie).

L'instruction est conduite par un juge rapporteur qui procède aux échanges de mémoires, ordonne les mesures d'instruction nécessaires et rédige un projet de décision. La clôture de l'instruction est prononcée lorsque l'affaire est en état d'être jugée.

L'audience donne lieu à la lecture du rapport, aux observations des parties et aux conclusions du rapporteur public (anciennement commissaire du gouvernement, renommé par le décret du 7 janvier 2009). Le rapporteur public expose publiquement son opinion sur les questions soulevées par le litige et propose une solution. Contrairement à une idée reçue, il ne représente pas le gouvernement mais exprime une opinion juridique indépendante. Depuis l'arrêt Kress c. France de la CEDH (7 juin 2001), le rapporteur public ne participe plus au délibéré devant les juridictions du fond, et le décret du 1er août 2006 a étendu cette règle.

Le jugement (ou l'arrêt en appel, la décision en cassation) est rendu par une formation collégiale, sauf exceptions (juge unique en référé, dans certaines matières telles que le contentieux des étrangers). Il est structuré de manière très formalisée, avec des visas, des motifs et un dispositif.

Les voies de recours

Les voies de recours contre les décisions juridictionnelles administratives s'organisent principalement autour de l'appel et de la cassation. L'appel, porté devant les cours administratives d'appel, permet un réexamen complet de l'affaire en fait et en droit (effet dévolutif). Il doit être exercé dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement. Certaines matières échappent toutefois à l'appel et sont directement soumises au contrôle de cassation du Conseil d'État.

Le pourvoi en cassation devant le Conseil d'État ne constitue pas un troisième degré de juridiction : le juge de cassation contrôle la régularité juridique de la décision attaquée sans réexaminer les faits, sauf dénaturation. Le Conseil d'État vérifie notamment la compétence du juge, le respect de la procédure, l'exacte qualification juridique des faits et l'erreur de droit. Depuis la réforme opérée par la loi du 31 décembre 1987, le pourvoi en cassation est soumis à une procédure de filtrage (admission préalable des pourvois, article L. 822-1 du CJA), le Conseil d'État pouvant refuser d'admettre un pourvoi qui ne soulève aucun moyen sérieux.

D'autres voies de recours existent à titre exceptionnel : l'opposition (contre les jugements rendus par défaut), la tierce opposition (ouverte aux tiers lésés par une décision juridictionnelle, article R. 832-1 du CJA) et le recours en révision (en cas de fraude, pièce fausse ou pièce nouvelle décisive, article R. 834-1 du CJA).

À retenir

• La procédure administrative contentieuse est inquisitoriale, contradictoire, écrite et publique.
• La recevabilité du recours suppose le respect du délai (deux mois), un intérêt à agir et l'existence d'une décision préalable.
• Le rapporteur public (ex-commissaire du gouvernement) exprime une opinion indépendante mais ne participe plus au délibéré depuis l'arrêt CEDH Kress c. France (2001).
• L'appel permet un réexamen complet en fait et en droit ; la cassation est un contrôle de régularité juridique soumis à une procédure d'admission préalable.
• Le contentieux administratif est un contentieux de la décision : la règle de la décision préalable structure l'accès au juge.