Le privilège du préalable, les sanctions et l'exécution forcée des actes administratifs

L'acte administratif unilatéral, une fois entré en vigueur, bénéficie d'une force exécutoire qui constitue l'une des prérogatives fondamentales de la puissance publique. Le privilège du préalable traduit cette capacité de l'Administration à imposer unilatéralement des obligations sans recourir préalablement au juge. Mais la question de l'exécution effective de ces décisions, lorsqu'elles se heurtent à la résistance des administrés, soulève des problèmes plus délicats.

Le privilège du préalable et le caractère exécutoire des actes

Le privilège du préalable signifie que l'acte administratif est présumé conforme au droit et produit ses effets dès son entrée en vigueur, sans que l'Administration ait besoin de solliciter une quelconque autorisation juridictionnelle. Cette présomption de légalité a pour conséquence directe que le recours contentieux n'a pas d'effet suspensif : l'acte continue de s'exécuter même lorsqu'il fait l'objet d'un recours devant le juge administratif.

Ce caractère non suspensif du recours, hérité de la tradition administrative française, se distingue du système allemand où le recours contre un acte administratif (Widerspruch) a par principe un effet suspensif. Le droit français ne permet d'y faire exception que par le biais du référé-suspension (articles L. 521-1 et suivants du CJA), procédure d'urgence permettant au juge de suspendre l'exécution d'un acte administratif jusqu'à ce que le juge du fond ait statué, à la double condition de l'urgence et de l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte.

Le Conseil d'État a qualifié le caractère exécutoire des décisions administratives de « règle fondamentale du droit public » (CE, Ass., 2 juillet 1982, Huglo et autres), soulignant son importance dans l'ordonnancement juridique.

Les sanctions pénales attachées aux actes administratifs

L'inexécution d'un acte administratif peut être sanctionnée par la voie pénale, conformément au principe de légalité des délits et des peines consacré par l'article 8 de la DDHC. Cette voie suppose qu'un texte incrimine expressément le comportement en cause. L'exemple le plus classique est celui de l'article R. 610-5 du Code pénal, qui punit de l'amende prévue pour les contraventions de 2e classe la violation des interdictions ou le manquement aux obligations édictées par les décrets et arrêtés de police.

La sanction pénale relève de la compétence exclusive de la juridiction répressive. Elle présente un caractère subsidiaire dans le système d'exécution des actes administratifs, l'Administration n'ayant pas le monopole de sa mise en œuvre puisque c'est au ministère public qu'il appartient de déclencher les poursuites.

Les sanctions administratives

Le développement des sanctions administratives, prononcées par l'Administration elle-même et non par le juge pénal, constitue l'une des évolutions les plus marquantes du droit administratif contemporain. Historiquement cantonnées à la discipline des agents publics et à la matière fiscale, ces sanctions se sont considérablement étendues à partir des années 1980, en lien avec la création des autorités administratives indépendantes dotées de pouvoirs répressifs.

Le Conseil constitutionnel a admis la constitutionnalité de ces sanctions dans la décision CC, 17 janvier 1989, Loi relative à la liberté de communication, à propos du pouvoir de sanction du Conseil supérieur de l'audiovisuel (aujourd'hui ARCOM). Il les a toutefois soumises à des garanties inspirées de l'article 8 de la DDHC : principe de légalité des délits et des peines, principe de proportionnalité, principe de non-cumul de sanctions de même nature pour les mêmes faits.

La jurisprudence administrative a ensuite enrichi ce régime de garanties procédurales. L'arrêt CE, Ass., 3 décembre 1999, Didier a étendu les exigences de l'article 6§1 de la CEDH (droit au procès équitable) aux sanctions administratives, imposant notamment l'impartialité de l'organe de sanction, la séparation des fonctions de poursuite et de jugement et le respect du contradictoire. Le régime des sanctions administratives offre aujourd'hui des garanties quasi analogues à celles du procès pénal.

L'exécution forcée : la théorie de Romieu

En vertu du libéralisme classique qui imprègne le droit administratif français, l'Administration ne peut en principe pas recourir à la force pour faire exécuter ses décisions. Seul le juge peut ordonner le recours à la contrainte matérielle. Ce n'est que dans des hypothèses strictement limitées que l'exécution d'office est admise.

Ces hypothèses ont été systématisées par le commissaire du gouvernement Romieu dans ses conclusions sur l'arrêt TC, 2 décembre 1902, Société immobilière de Saint-Just. En l'espèce, un immeuble abritant une congrégation religieuse à Lyon avait été fermé par décret, et le préfet du Rhône avait fait apposer des scellés. Romieu a dégagé trois cas d'exécution forcée légitime.

Premièrement, l'urgence : selon la formule célèbre de Romieu, « quand la maison brûle, on ne va pas demander au juge d'y envoyer les pompiers ». L'imminence du péril justifie une intervention directe de l'Administration.

Deuxièmement, l'existence d'une habilitation législative autorisant expressément le recours à l'exécution forcée dans un domaine particulier. On peut citer l'exemple de la loi du 5 mars 2007 permettant au préfet d'ordonner l'expulsion d'office des résidences mobiles stationnées sans titre sur le domaine public.

Troisièmement, l'absence de toute autre voie de droit permettant à l'Administration de faire exécuter sa décision. Cette hypothèse est de portée très résiduelle, l'existence de procédures de référé devant le juge administratif offrant généralement un recours suffisant.

L'exécution forcée irrégulière constitue une voie de fait relevant de la compétence du juge judiciaire, gardien de la liberté individuelle et de la propriété privée (TC, 17 juin 2013, M. Bergoend c/ Société ERDF Annecy Léman, pour la définition moderne de la voie de fait).

À retenir

• Le privilège du préalable signifie que l'acte administratif est présumé légal et exécutoire sans validation juridictionnelle préalable.
• Le recours contentieux n'a pas d'effet suspensif, sauf référé-suspension (art. L. 521-1 CJA).
• Les sanctions administratives sont soumises à des garanties inspirées de l'article 8 DDHC et de l'article 6§1 CEDH (arrêts CC, 17 janvier 1989 et CE, Ass., 3 décembre 1999, Didier).
• L'exécution forcée n'est admise que dans trois cas : urgence, habilitation législative, absence de toute autre voie (conclusions Romieu sur TC, 1902, Sté immobilière de Saint-Just).
• L'exécution forcée irrégulière constitue une voie de fait relevant du juge judiciaire.