Le principe d'égalité devant le service public : accès, tarification et différenciation des usagers

Le principe d'égalité devant le service public constitue l'une des grandes lois du service public, au même titre que les principes de continuité et de mutabilité. Il irrigue l'ensemble du droit des services publics et pose des limites importantes à la capacité des gestionnaires publics de moduler l'accès ou les tarifs de leurs services.

Les fondements du principe d'égalité

Le principe d'égalité devant le service public trouve sa source dans la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, en particulier ses articles 1er et 6. Le Conseil constitutionnel lui a reconnu valeur constitutionnelle à de multiples reprises (CC, 12 juillet 1979, décision n° 79-107 DC, Ponts à péage). En droit administratif, il a été consacré comme principe général du droit par l'arrêt CE, Sect., 9 mars 1951, Société des concerts du conservatoire, qui impose à l'administration de traiter de manière identique les usagers placés dans une situation identique.

Ce principe ne s'oppose cependant pas à toute différenciation. Comme l'a précisé le Conseil d'État, le principe d'égalité n'implique pas une uniformité absolue de traitement mais interdit les discriminations injustifiées.

Les conditions de la différenciation tarifaire

L'arrêt de référence en matière de modulation tarifaire est la décision CE, Sect., 10 mai 1974, Denoyez et Chorques, rendue à propos du tarif du bac reliant l'île de Ré au continent. Le Conseil d'État y a défini trois hypothèses dans lesquelles une différenciation entre usagers est juridiquement admissible.

Premièrement, la loi peut elle-même autoriser ou imposer une différenciation. Deuxièmement, des différences de situation appréciables entre catégories d'usagers peuvent justifier un traitement différent, à condition que ces différences soient en rapport avec l'objet du service. Troisièmement, une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service peut fonder une modulation.

Ces critères ont été repris et affinés par la jurisprudence ultérieure. En particulier, l'arrêt CE, Sect., 29 décembre 1997, Commune de Gennevilliers a admis la légalité de tarifs de services publics culturels modulés en fonction des revenus des familles, en considérant que cette modulation répondait à un objectif d'intérêt général lié à la lutte contre les exclusions et à l'accès de tous à la culture.

Cette solution a été confortée par le législateur avec l'article 147 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, qui dispose que les tarifs des services publics à caractère facultatif peuvent être fixés en fonction du niveau de revenu des usagers et du nombre de personnes vivant au foyer. La seule limite posée par le texte est que les droits les plus élevés ne peuvent être supérieurs au coût par usager de la prestation concernée, ce qui interdit de faire payer certains usagers plus que le coût réel du service pour subventionner les autres.

La restriction d'accès aux services publics facultatifs : le critère du lien suffisant

La question de la restriction de l'accès à un service public facultatif aux seuls résidents d'une commune a été tranchée par l'arrêt CE, Sect., 13 mai 1994, Commune de Dreux. Le Conseil d'État y a jugé qu'une commune peut limiter l'accès à un service public facultatif aux personnes présentant avec elle un lien suffisant, mais que le seul critère de la résidence dans la commune est trop restrictif.

Le lien suffisant peut en effet résulter d'autres circonstances que la seule résidence : l'exercice d'une activité professionnelle sur le territoire communal, la scolarisation dans un établissement de la commune ou encore le fait d'y acquitter certaines contributions fiscales. Cette jurisprudence reflète le souci du juge administratif de concilier la gestion rationnelle des équipements communaux, dont la capacité est par nature limitée, avec le respect du principe d'égalité.

Il convient de noter que la fixation d'un tarif volontairement prohibitif pour certaines catégories d'usagers équivaut, dans ses effets, à une exclusion déguisée. Le juge administratif est susceptible de requalifier un tel mécanisme en restriction d'accès et de lui appliquer les mêmes exigences que celles posées par la jurisprudence Commune de Dreux. Le critère de la résidence ne saurait donc être contourné par un tarif discriminatoire.

Les apports de la jurisprudence complémentaire

La jurisprudence a apporté des précisions importantes dans des domaines voisins. L'arrêt CE, 20 janvier 1989, CCAS de La Rochelle a confirmé que les tarifs différenciés dans les cantines scolaires, fondés sur les revenus des familles, sont légaux à condition qu'aucune famille ne soit exclue du service. Le Conseil d'État a également jugé que la gratuité totale d'un service public facultatif pour certaines catégories d'usagers est admissible dès lors qu'elle poursuit un objectif d'intérêt général (CE, 18 mars 1994, Mme Dejonckeere).

En droit européen, la Cour de justice a eu l'occasion de préciser que les différenciations tarifaires fondées sur la nationalité dans l'accès aux services publics sont contraires au principe de non-discrimination (CJCE, 16 janvier 2003, Commission c/ Italie, aff. C-388/01, à propos de tarifs réduits réservés aux résidents italiens dans les musées publics).

À retenir

• Le principe d'égalité devant le service public est un PGD consacré par l'arrêt Société des concerts du conservatoire de 1951.
• La différenciation tarifaire est admise sous trois conditions alternatives : loi, différence de situation appréciable, intérêt général en lien avec le service (CE, 1974, Denoyez et Chorques).
• Les tarifs modulés selon les revenus sont légaux dans les services publics facultatifs (CE, 1997, Commune de Gennevilliers ; loi du 29 juillet 1998, art. 147), sous réserve que le tarif le plus élevé ne dépasse pas le coût par usager.
• L'accès à un service public facultatif peut être restreint aux personnes ayant un lien suffisant avec la commune, la résidence seule étant un critère trop restrictif (CE, 1994, Commune de Dreux).
• Un tarif prohibitif visant à exclure certains usagers peut être requalifié en restriction d'accès illégale.