Le principe de neutralité et la laïcité dans les services publics

Le principe de neutralité constitue le corollaire du principe d'égalité devant le service public. Il s'agit d'un principe d'abstention qui interdit au gestionnaire d'un service public de discriminer les usagers selon leur origine, leur sexe, leur religion ou leurs opinions politiques. Par son champ matériel, il est plus large que la seule laïcité qu'il englobe, puisqu'il couvre l'ensemble des convictions et caractéristiques personnelles susceptibles de discrimination.

L'obligation de neutralité des agents publics

Les agents participant à l'exécution d'une mission de service public sont soumis à une obligation stricte de neutralité dans l'exercice de leurs fonctions. Cette obligation ne porte pas atteinte à leur liberté de conscience en dehors du service : leurs opinions politiques ne sauraient constituer un obstacle à leur entrée dans la fonction publique, conformément à l'arrêt CE, Ass., 28 mai 1954, Barel, dans lequel le Conseil d'État a censuré le refus d'autoriser des candidats communistes à se présenter au concours de l'ENA.

L'obligation de neutralité a été consacrée par la jurisprudence dans l'avis CE, 3 mai 2000, Demoiselle Marteaux, à propos d'une surveillante d'internat portant un foulard islamique. Elle est désormais codifiée à l'article L. 121-2 du Code général de la fonction publique. Concrètement, les agents publics ne peuvent, dans l'exercice de leurs fonctions, manifester leurs convictions religieuses, politiques ou philosophiques. Le juge apprécie cependant avec discernement ce qui constitue véritablement une manifestation de conviction : le Conseil d'État a ainsi jugé que le port d'une barbe, même fournie, ne saurait à lui seul être qualifié de signe d'appartenance religieuse (CE, 12 février 2020, M. A.).

Cette obligation s'étend au-delà de la seule fonction publique. Elle s'applique aux personnes privées en charge d'une mission de service public (Cass. Soc., 19 mars 2013, Baby Loup, dans sa portée ultérieure). La loi du 24 août 2021 confortant le respect des principes de la République a étendu cette exigence aux salariés d'entreprises titulaires de contrats de la commande publique participant à l'exécution d'une mission de service public (article 1er). Cette extension traduit la volonté du législateur de garantir la neutralité indépendamment du statut juridique de celui qui exécute le service.

La liberté des usagers et ses restrictions croissantes

Les usagers du service public bénéficient traditionnellement d'un principe de liberté dans l'expression de leurs convictions. Ils peuvent manifester leur appartenance religieuse ou leurs opinions dès lors que cela n'entrave pas le bon fonctionnement du service. Cette liberté a été affirmée par l'arrêt CE, 2 novembre 1992, Kherouaa, dans lequel le Conseil d'État a annulé l'exclusion d'élèves portant le foulard islamique, en jugeant qu'un règlement intérieur ne pouvait interdire de manière générale et absolue le port de signes religieux.

Cette approche libérale a cependant été progressivement restreinte par le législateur. La loi du 15 mars 2004 a interdit dans les établissements d'enseignement public primaire et secondaire le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement une appartenance religieuse. Le Conseil d'État a validé les sanctions prises sur ce fondement, tout en exigeant une appréciation au cas par cas du caractère ostensible du signe.

Dans un registre différent mais convergent, la loi du 11 octobre 2010 (entrée en vigueur le 11 avril 2011) interdit à toute personne de porter dans l'espace public une tenue destinée à dissimuler son visage. Bien que la rédaction du texte soit générale, son application aboutit à limiter la manifestation de certaines convictions religieuses. Le Conseil constitutionnel a validé cette loi en la rattachant aux exigences minimales de la vie en société (CC, 7 octobre 2010, Loi interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public), et la Cour européenne des droits de l'homme a confirmé sa compatibilité avec la Convention (CEDH, GC, 1er juillet 2014, S.A.S. c. France).

À retenir

• La neutralité est un principe d'abstention, corollaire de l'égalité, plus large que la seule laïcité.
• Les agents publics sont soumis à une obligation stricte de neutralité dans leurs fonctions (CE, 2000, Demoiselle Marteaux, art. L. 121-2 CGFP), étendue aux personnes privées exécutant une mission de service public (loi du 24 août 2021).
• Les opinions politiques ne peuvent fonder un refus d'accès à la fonction publique (CE, 1954, Barel).
• Les usagers bénéficient d'un principe de liberté (CE, 1992, Kherouaa), progressivement restreint par la loi du 15 mars 2004 (signes ostensibles à l'école) et la loi du 11 octobre 2010 (dissimulation du visage).
• L'appréciation de ce qui constitue une manifestation de conviction fait l'objet d'un contrôle concret par le juge (CE, 2020, M. A. sur la barbe).