Le principe de légalité administrative : fondements et significations

Le principe de légalité occupe une place centrale dans l'ordre juridique administratif français. Il constitue la pierre angulaire sur laquelle repose l'ensemble du droit administratif, en ce qu'il détermine les conditions dans lesquelles l'Administration peut agir et les limites dans lesquelles elle doit se maintenir.

Une double signification du principe

Le principe de légalité en droit administratif revêt une double dimension qu'il convient de bien distinguer. Il est d'abord un principe de soumission : l'Administration est tenue de respecter l'ensemble des normes juridiques qui lui sont supérieures. Toute décision administrative contraire à une règle de droit supérieure est susceptible d'être annulée par le juge administratif. Il est ensuite un principe d'habilitation : l'Administration ne peut agir que si une norme juridique l'y autorise. Cette seconde dimension traduit l'héritage du légicentrisme révolutionnaire, selon lequel seul le législateur, expression de la volonté générale au sens de Rousseau, peut conférer des compétences à l'exécutif.

Cette ambivalence distingue profondément le principe de légalité administrative de ses homonymes dans d'autres branches du droit. En droit pénal, le principe de légalité (nullum crimen, nulla poena sine lege) constitue avant tout une garantie individuelle contre l'arbitraire répressif, consacrée à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. En droit fiscal, il impose que l'impôt soit consenti par les représentants du peuple (article 14 de la DDHC). Dans ces deux matières, la légalité est essentiellement un rempart protecteur du citoyen. En droit administratif, elle est aussi un instrument de légitimation de l'action publique.

Une consécration textuelle tardive

De manière remarquable, le principe de légalité administrative n'a reçu de consécration textuelle expresse que très tardivement. Alors que la jurisprudence du Conseil d'État l'appliquait depuis le XIXe siècle, notamment à travers le recours pour excès de pouvoir (CE, 17 février 1950, Ministre de l'Agriculture c/ Dame Lamotte), il a fallu attendre l'entrée en vigueur du Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) pour qu'un texte le formule explicitement. L'article L. 100-2 du CRPA dispose que :

L'administration agit dans l'intérêt général et respecte le principe de légalité.

Cette codification, intervenue en 2015, n'a pas créé le principe mais lui a conféré une assise textuelle qui faisait défaut. Le Conseil d'État avait depuis longtemps dégagé les implications du principe sans le nommer expressément, préférant se référer à la notion de violation de la loi comme cas d'ouverture du recours pour excès de pouvoir. La jurisprudence fondatrice en la matière remonte à l'arrêt du Conseil d'État du 26 novembre 1875, Pariset, qui consacre le contrôle du détournement de pouvoir, et plus largement aux grandes décisions du début du XXe siècle qui ont structuré le contentieux de l'excès de pouvoir.

L'État de droit comme cadre conceptuel

Le principe de légalité s'inscrit dans le concept plus large d'État de droit (Rechtsstaat), théorisé par la doctrine allemande du XIXe siècle, notamment par Robert von Mohl puis Georg Jellinek. L'idée fondamentale est que l'État se soumet lui-même aux règles qu'il édicte. En France, cette conception a été portée par la doctrine publiciste, en particulier par Carré de Malberg qui distinguait l'État légal (soumission à la loi formelle) de l'État de droit (soumission à un ordre juridique supérieur à la loi). Léon Duguit et Maurice Hauriou ont également contribué à théoriser l'autolimitation de la puissance publique, chacun selon des perspectives doctrinales différentes : Duguit à travers la notion de service public et de solidarité sociale, Hauriou à travers l'idée d'institution et de puissance publique encadrée.

La théorie normativiste de Hans Kelsen a par la suite fourni le cadre intellectuel permettant de penser la hiérarchie des normes et, par voie de conséquence, la soumission de l'Administration à un ensemble de règles étagées. Cette approche a profondément influencé la présentation française des sources de la légalité administrative, même si elle ne rend pas compte de toute la complexité des rapports entre normes.

À retenir

• Le principe de légalité administrative est à la fois un principe de soumission de l'Administration au droit et un principe d'habilitation par la loi.
• Sa consécration textuelle n'est intervenue qu'avec l'article L. 100-2 du CRPA, bien que la jurisprudence l'appliquât depuis le XIXe siècle.
• Il se distingue du principe de légalité en droit pénal et en droit fiscal, qui sont avant tout des garanties individuelles contre l'arbitraire.
• Il s'inscrit dans la théorie de l'État de droit, enrichie par les apports doctrinaux de Carré de Malberg, Duguit, Hauriou et Kelsen.
• Le terme même de « légalité » est réducteur car l'Administration est soumise à un ensemble de normes bien plus vaste que la seule loi.