Le préjudice indemnisable en droit de la responsabilité administrative

Le préjudice constitue le deuxième élément nécessaire à l'engagement de la responsabilité administrative, après le fait générateur. La doctrine distingue classiquement le dommage (atteinte objective à l'intégrité d'une personne ou d'un bien) du préjudice (conséquence juridiquement appréhendée au regard de l'intérêt de la victime), bien que le juge administratif utilise fréquemment les deux termes comme synonymes. L'histoire de la responsabilité administrative se caractérise par un élargissement continu des préjudices admis à indemnisation.

Les caractères du préjudice indemnisable

Pour être indemnisable, le préjudice doit revêtir trois caractères généraux, auxquels s'ajoutent des caractères spéciaux dans certains régimes.

Le préjudice doit d'abord être personnel. Seule la personne qui a subi le dommage peut en demander réparation. Ce caractère connaît toutefois un tempérament important lié à la patrimonialité de la créance indemnitaire : en cas de décès de la victime, ses ayants droit peuvent hériter de cette créance et poursuivre l'action en réparation. Par ailleurs, il faut distinguer le préjudice personnel de la victime directe du préjudice personnel des victimes par ricochet (proches), qui peut également être indemnisé.

Le préjudice doit ensuite être certain. Un préjudice purement aléatoire, hypothétique, ne saurait donner lieu à indemnisation. Mais la certitude ne se confond pas avec l'actualité : un préjudice futur peut être indemnisé dès lors que sa réalisation est certaine. La frontière entre certain et aléatoire soulève parfois des difficultés, comme l'illustre la question de l'indemnisation du pretium doloris (souffrance physique) de la personne en état végétatif. Longtemps refusée, cette indemnisation est désormais admise (CE, 24 novembre 2004, Francis M.), le Conseil d'État considérant que l'existence de souffrances est certaine même si la victime ne peut les exprimer. La perte de chance constitue un autre exemple de préjudice admis à indemnisation bien qu'il comporte une dimension aléatoire : ce qui est indemnisé n'est pas le gain manqué, mais la perte de la probabilité de l'obtenir.

Le préjudice doit enfin être évaluable en argent. Cette condition a longtemps conduit le juge administratif à refuser l'indemnisation du préjudice moral, selon l'adage « les larmes ne se monnaient point ». Un revirement majeur est intervenu avec l'arrêt CE, Ass., 24 novembre 1961, Ministre des Travaux publics c/ Consorts Letisserand, par lequel le Conseil d'État a admis l'indemnisation du préjudice moral. Cette solution a aligné la jurisprudence administrative sur celle de la Cour de cassation qui admettait déjà ce type de réparation.

En matière de responsabilité sans faute pour rupture de l'égalité devant les charges publiques, un caractère supplémentaire est exigé : le préjudice doit être anormal et spécial (ou « grave et spécial » selon les formulations). L'anormalité renvoie à un seuil de gravité au-delà de ce qu'un administré doit normalement supporter. La spécialité implique que le préjudice ne touche qu'un nombre restreint de personnes. Ces conditions sont appréciées de manière casuistique par le juge.

La typologie des préjudices

Les préjudices corporels résultent d'un dommage causé à l'intégrité physique de la personne. Le Conseil d'État s'était initialement doté d'une classification propre en six postes (CE, avis, 4 juin 2007, Lagier) : dépenses de santé, frais liés au handicap, pertes de revenus, incidence professionnelle et scolaire, autres dépenses et préjudices personnels. Depuis 2013, le juge administratif se réfère de manière croissante à la nomenclature Dintilhac (rapport de 2005), utilisée par le juge judiciaire, qui distingue plus finement les préjudices patrimoniaux (dépenses de santé, pertes de gains professionnels, frais d'aménagement) et extrapatrimoniaux (souffrances endurées, préjudice esthétique, préjudice d'agrément). L'arrêt CE, 28 mai 2014, AP-HP témoigne de cette convergence avec la nomenclature judiciaire.

Les préjudices matériels recouvrent les atteintes aux biens au sens large : destruction ou dégradation d'un bien, mais aussi troubles de jouissance, préjudices commerciaux, économiques ou financiers.

Les préjudices moraux peuvent être la conséquence d'un dommage corporel ou matériel, mais aussi parfaitement autonomes. Le préjudice du fonctionnaire victime de harcèlement moral ou celui du détenu soumis à des conditions indignes de détention en constituent des exemples. Le préjudice d'anxiété, reconnu par le juge administratif notamment en matière d'exposition à l'amiante, participe de cette catégorie. La Cour de cassation a par ailleurs récemment reconnu le préjudice d'angoisse de mort imminente comme un chef de préjudice autonome (Cass. ch. mixte, 25 mars 2022), évolution que le Conseil d'État pourrait suivre.

Le préjudice écologique, défini à l'article 1247 du Code civil depuis la loi du 8 août 2016 comme « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l'homme de l'environnement », a été reconnu par le juge administratif dans le jugement dit « l'Affaire du siècle » (TA Paris, 3 février 2021, Association Notre affaire à tous et autres).

La réparation du préjudice

Le principe de réparation intégrale gouverne l'indemnisation : la victime ne doit ni s'appauvrir ni s'enrichir du fait de la réparation. L'indemnité doit correspondre exactement au préjudice subi, ce qui distingue la responsabilité administrative de la logique punitive (dommages et intérêts punitifs) que connaissent certains systèmes juridiques, notamment de common law.

Concernant la date d'évaluation du préjudice, le Conseil d'État distingue deux hypothèses depuis les arrêts CE, Ass., 21 mars 1947, Dame veuve Aubry et Compagnie générale des eaux. Pour les dommages causés aux personnes, le préjudice est évalué à la date à laquelle le juge statue, ce qui permet de prendre en compte les évolutions entre la survenance du dommage et le jugement. Pour les dommages causés aux biens, le préjudice s'apprécie au jour de la réalisation du dommage, sauf si la victime démontre qu'elle était alors dans l'impossibilité de réaliser les travaux de réparation, auquel cas l'évaluation se fait au jour du jugement.

À retenir

• Le préjudice indemnisable doit être personnel, certain et évaluable en argent.
• L'indemnisation du préjudice moral est admise depuis l'arrêt Letisserand (CE, Ass., 1961).
• Le juge administratif se rapproche progressivement de la nomenclature Dintilhac pour les préjudices corporels (AP-HP, 2014).
• En matière de responsabilité sans faute pour rupture de l'égalité devant les charges publiques, le préjudice doit en outre être anormal et spécial.
• La date d'évaluation diffère selon qu'il s'agit d'un dommage aux personnes (date du jugement) ou aux biens (date du dommage), distinction posée par les arrêts Dame veuve Aubry et Compagnie générale des eaux (1947).