Le fait générateur de la responsabilité administrative et ses exclusions

La responsabilité administrative repose sur l'identification d'un fait générateur imputable à la puissance publique. Contrairement à la responsabilité civile de droit commun régie par l'article 1240 du Code civil, elle n'est, selon la formule consacrée par le Tribunal des conflits dans l'arrêt Blanco (TC, 8 février 1873), « ni générale, ni absolue ». Cette formule fondatrice signifie que le droit administratif connaît à la fois des régimes de responsabilité plus étendus que le droit civil (responsabilité sans faute, responsabilité pour risque) et des zones d'immunité dans lesquelles aucune réparation n'est possible.

Les exclusions législatives de responsabilité

Le législateur peut décider d'exclure certains dommages du champ de la responsabilité administrative. L'article L. 160-5 du Code de l'urbanisme constitue l'exemple le plus classique en droit administratif : il exclut l'indemnisation des servitudes d'urbanisme instituées dans l'intérêt général. Cette disposition a été validée par le Conseil constitutionnel qui y voit une conciliation équilibrée entre le droit de propriété et les exigences d'intérêt général (CC, 13 décembre 1985, n° 85-198 DC).

En droit civil, on peut rapprocher ce mécanisme de la loi du 4 mars 2002 (dite loi Kouchner) qui, répondant à la jurisprudence Perruche de la Cour de cassation (Ass. plén., 17 novembre 2000), a posé le principe selon lequel nul ne peut se prévaloir d'un préjudice du seul fait de sa naissance. Ce texte a d'ailleurs été jugé conforme à la Convention européenne des droits de l'homme par la Cour de Strasbourg (CEDH, 6 octobre 2005, Maurice c/ France), bien que celle-ci ait condamné la France pour l'application rétroactive de cette loi.

Les exclusions jurisprudentielles de responsabilité

La jurisprudence maintient trois domaines majeurs d'exclusion, tous caractérisés par leur dimension régalienne.

S'agissant de la justice administrative, le principe d'irresponsabilité de l'État du fait du contenu des décisions juridictionnelles demeure. La responsabilité peut certes être engagée pour faute lourde dans le fonctionnement du service de la justice administrative (CE, 29 décembre 1978, Darmont), puis pour faute simple en cas de délai déraisonnable de jugement (CE, Ass., 28 juin 2002, Magiera), mais jamais à raison du contenu même d'une décision. Cette solution se distingue de celle retenue pour la justice judiciaire depuis la loi du 5 juillet 1972 qui prévoit la responsabilité de l'État pour fonctionnement défectueux du service de la justice, et depuis l'arrêt d'Assemblée plénière de la Cour de cassation du 23 février 2001, Bolle/Laroche, qui admet la faute simple.

Concernant les actes de gouvernement, leur immunité juridictionnelle se prolonge sur le terrain indemnitaire. Le Conseil d'État refusait traditionnellement toute indemnisation des conséquences dommageables de la conduite des relations internationales (CE, 29 novembre 1968, Tallagrand, à propos des accords d'Évian). Toutefois, par une décision d'Assemblée du 24 octobre 2024, Mutuelle centrale de réassurance, le Conseil d'État a sensiblement infléchi cette position, ouvrant la voie à une possible indemnisation dans certaines hypothèses.

Enfin, les faits de guerre demeurent exclus du champ de la responsabilité administrative, principe réaffirmé dans la décision Mutuelle centrale de réassurance précitée. Cette exclusion s'explique historiquement par l'existence de régimes législatifs spéciaux d'indemnisation des victimes de guerre (Code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre).

À retenir

• La responsabilité administrative n'est « ni générale, ni absolue » (TC, 1873, Blanco), ce qui implique des zones d'exclusion.
• Les exclusions sont tantôt législatives (art. L. 160-5 du Code de l'urbanisme), tantôt jurisprudentielles (justice administrative, actes de gouvernement, faits de guerre).
• L'irresponsabilité de l'État du fait du contenu des décisions de justice administrative demeure un principe cardinal, même si la faute simple suffit désormais pour les délais déraisonnables (Magiera, 2002).
• La décision Mutuelle centrale de réassurance (CE, Ass., 2024) marque une évolution majeure en matière d'actes de gouvernement.
• Ces exclusions sont d'interprétation stricte et le mouvement historique tend à leur réduction progressive.