Le cumul de responsabilités et l'action récursoire entre l'agent et l'administration

Lorsqu'un dommage trouve sa source à la fois dans une faute personnelle de l'agent et dans une faute de service, se pose la question de la répartition définitive de la charge indemnitaire. Le mécanisme de l'action récursoire, construit par la jurisprudence et consacré par la loi, permet d'assurer cette répartition équitable.

L'abandon progressif du principe d'exclusivité des fautes

À l'origine, la doctrine et la jurisprudence considéraient que faute personnelle et faute de service étaient mutuellement exclusives. Maurice Hauriou affirmait que « la responsabilité de l'administration et celle de l'agent ne se cumulent pas ; non seulement ils ne sont pas responsables solidairement, mais ils ne le sont pas en même temps et à raison du même fait ». Cette conception rigide avait pour conséquence de priver les victimes d'une partie de leur indemnisation lorsque le véritable auteur du dommage, agent ou administration, n'était pas celui contre lequel elles avaient dirigé leur action.

Le Conseil d'État a progressivement assoupli ce système en admettant le cumul de fautes dans l'arrêt du 3 février 1911, Anguet. Dans cette affaire, un usager d'un bureau de poste avait été blessé par des agents qui l'avaient expulsé violemment (faute personnelle), alors que le bureau avait fermé ses portes avant l'heure réglementaire (faute de service). Le Conseil d'État a admis que les deux fautes avaient concouru à la réalisation du dommage. Cette solution a été étendue au cumul de responsabilités sans cumul de fautes par l'arrêt du 26 juillet 1918, Époux Lemonnier, dans lequel une même faute personnelle (des tirs imprudents lors d'une fête communale) a été considérée comme non dépourvue de tout lien avec le service, ouvrant ainsi la possibilité d'agir devant les deux ordres de juridiction.

Le Tribunal des conflits avait par ailleurs reconnu, dans sa décision du 14 janvier 1935, Thépaz, qu'une infraction pénale pouvait revêtir le caractère d'une faute de service, écartant ainsi l'idée selon laquelle toute infraction pénale constituerait nécessairement une faute personnelle.

La construction jurisprudentielle de l'action récursoire

Le cumul de fautes ou de responsabilités créait un risque d'enrichissement sans cause pour l'agent ou l'administration qui échappait à toute condamnation. Pour y remédier, le Conseil d'État a consacré l'action récursoire dans deux arrêts jumeaux rendus le 28 juillet 1951.

Dans l'arrêt Laruelle, le Conseil d'État a reconnu à l'administration le droit de se retourner contre son agent lorsqu'elle a été condamnée par le juge administratif à indemniser la victime, alors que la faute personnelle de l'agent a contribué au dommage. Symétriquement, dans l'arrêt Delville, rendu le même jour, le Conseil d'État a admis que l'agent condamné par le juge judiciaire pouvait se retourner contre l'administration si une faute de service avait concouru au dommage.

Ce mécanisme a été élevé au rang de principe général du droit par l'arrêt de Section du 26 avril 1963, Centre hospitalier de Besançon, le rendant applicable même en l'absence de texte. Il a ensuite été consacré par le législateur à l'article 11, alinéa 2, de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (aujourd'hui codifié à l'article L. 134-5 du Code général de la fonction publique), qui prévoit que la collectivité publique doit couvrir l'agent des condamnations civiles prononcées contre lui pour faute de service, dans la mesure où aucune faute personnelle détachable ne lui est imputable.

L'application dans l'affaire Papon

Dans l'arrêt du 12 avril 2002, Maurice Papon avait été condamné par la cour d'assises de la Gironde à verser 4 720 000 francs (environ 720 000 euros) aux parties civiles. L'administration n'ayant pas élevé le conflit lors du procès pénal, Papon a formé une action récursoire devant le Conseil d'État, juridiction compétente en premier et dernier ressort pour les litiges relatifs aux fonctionnaires nommés par décret du Président de la République. Il a préalablement adressé une demande au ministre de l'Intérieur, refusée le 29 juillet 1998, de manière à lier le contentieux conformément aux règles de la procédure administrative.

Le Conseil d'État a admis la recevabilité de cette action, confirmant que la reconnaissance d'une faute personnelle n'exclut pas l'existence concomitante d'une faute de service. Comme le soulignait Sophie Boissard, commissaire du gouvernement, il ne s'agissait pas d'atténuer la responsabilité de Papon mais de reconnaître celle de l'administration française dans l'organisation de la persécution.

La répartition de la charge indemnitaire

Le juge administratif dispose d'un pouvoir souverain pour fixer la proportion dans laquelle chacune des parties supporte la charge de l'indemnisation. Cette appréciation repose sur la théorie de la causalité adéquate, que le juge administratif applique dans le contentieux de la responsabilité, par opposition à la théorie de l'équivalence des conditions retenue par le juge judiciaire. Le juge recherche, parmi les différentes causes du dommage, celle qui a joué un rôle prépondérant dans sa réalisation et en tire les conséquences sur la répartition.

En l'espèce, l'étendue de la charge comprenait non seulement les dommages et intérêts mais aussi les frais exposés par les victimes au cours du procès pénal et non compris dans les dépens, conformément à la solution déjà retenue dans l'arrêt du 17 mars 1999, Lalame Berdouticq. Le commissaire du gouvernement avait proposé de ne mettre que 200 000 euros à la charge de l'État, considérant que la gravité exceptionnelle de la faute personnelle justifiait une responsabilité prépondérante de Papon. Cependant, le Conseil d'État n'a pas suivi ces conclusions et a retenu un partage par moitié, solution classique que l'on retrouve dans les arrêts Delville (1951) et Houdayer (CE, 19 décembre 1969). Ce partage égalitaire traduit l'idée que la faute de l'administration, qui a organisé le dispositif institutionnel de la persécution, revêtait une gravité du même ordre que celle de l'agent qui l'a exécuté avec zèle.

Il convient de noter que cette appréciation n'est pas à l'abri de la critique. Certains auteurs, comme Fabrice Melleray, ont estimé que la part mise à la charge de l'État aurait pu être plus importante compte tenu du caractère systémique de la faute de service. D'autres ont au contraire considéré que le zèle personnel de Papon justifiait une charge prépondérante pour l'agent.

La portée de la jurisprudence sur les actions récursoires

L'arrêt Papon a confirmé et enrichi le régime des actions récursoires en apportant plusieurs précisions. D'abord, l'autorité de la chose jugée au pénal s'impose au juge administratif sur les faits constatés, mais non sur la qualification juridique de la faute au regard du droit administratif. Ensuite, la circonstance que les faits revêtent le caractère d'une infraction pénale d'une gravité extrême n'exclut pas la reconnaissance d'une faute de service ayant concouru au dommage. Enfin, le refus de l'administration d'élever le conflit lors du procès pénal ne fait pas obstacle à l'exercice ultérieur de l'action récursoire par l'agent.

Cette jurisprudence a été prolongée par la décision du Conseil d'État du 1er mars 2010, Commune de La Roque-d'Anthéron, qui a précisé les modalités de l'action récursoire de l'administration contre son agent en cas de faute personnelle commise dans le service.

À retenir

• Le cumul de fautes (personnelle et de service) a été admis par l'arrêt Anguet (1911) et le cumul de responsabilités sans cumul de fautes par l'arrêt Époux Lemonnier (1918).
• L'action récursoire, consacrée par les arrêts jumeaux Laruelle et Delville (1951), permet à l'agent ou à l'administration de se retourner contre l'autre pour obtenir le remboursement de la part des dommages imputable à sa faute.
• Ce mécanisme est un principe général du droit (CE, Sect., 1963, Centre hospitalier de Besançon) et a été codifié à l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983.
• Dans l'arrêt Papon, le Conseil d'État a retenu un partage par moitié de la charge indemnitaire entre l'État et l'agent, solution classique en la matière.
• Le juge administratif apprécie souverainement la répartition selon la théorie de la causalité adéquate, indépendamment de la qualification retenue par le juge judiciaire.