Le contrôle juridictionnel des mesures de police : proportionnalité et casuistique

Le contrôle exercé par le juge administratif sur les mesures de police constitue la garantie essentielle des libertés face à l'exercice du pouvoir de police. Ce contrôle, historiquement progressif, a atteint aujourd'hui un degré de sophistication élevé, articulé autour du triple test de proportionnalité.

L'affirmation progressive du contrôle

L'intensification du contrôle juridictionnel sur les mesures de police s'est construite par étapes. Dès l'arrêt (CE, 19 février 1909, Abbé Olivier), précédé par la décision (CE, 5 août 1908, Morel), le Conseil d'État vérifie que les mesures de police sont réellement motivées par un but de protection de l'ordre public. Ce contrôle initial, essentiellement centré sur les motifs de la mesure, s'est progressivement enrichi sous l'influence croisée de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, de la Cour européenne des droits de l'homme et, dans une moindre mesure, de la Cour de justice de l'Union européenne.

L'arrêt (CE, Assemblée, 26 octobre 2011, Association pour la promotion de l'image) marque un tournant en affirmant explicitement l'application du triple test de proportionnalité au contrôle des mesures de police. Ce test, d'inspiration germanique et repris par les juridictions européennes, structure désormais l'examen de la légalité de toute mesure restrictive de liberté.

Le triple test de proportionnalité

Le premier volet du test est celui de l'adaptation. Le juge vérifie que la mesure est apte à atteindre le but de préservation de l'ordre public qu'elle poursuit. Il s'agit de s'assurer de l'adéquation entre la mesure et l'objectif visé. Une mesure inadaptée, c'est-à-dire incapable de prévenir effectivement le trouble à l'ordre public invoqué, sera censurée dès ce premier stade.

Le deuxième volet est celui de la nécessité. Le juge s'assure que la mesure est strictement indispensable, c'est-à-dire que l'ordre public n'aurait pas pu être préservé par une mesure moins attentatoire aux libertés. Ce contrôle a été consacré par l'arrêt majeur (CE, 18 mai 1933, Benjamin).

René Benjamin, prix Goncourt 1915 et figure de l'extrême droite proche de l'Action française, devait donner une conférence à Nevers. Face aux menaces de manifestation du syndicat des instituteurs, le maire avait pris la décision radicale d'interdire la conférence. Le Conseil d'État a censuré cette interdiction en jugeant qu'elle était excessive car des mesures moins rigoureuses, notamment le déploiement de forces de police pour encadrer la manifestation, auraient suffi à maintenir l'ordre public tout en préservant la liberté d'expression. Le commissaire du gouvernement Michel avait d'ailleurs relevé que dans des situations analogues, d'autres maires, comme celui de Lyon, avaient su concilier ordre public et libertés sans recourir à l'interdiction.

Le troisième volet est celui de la proportionnalité stricto sensu. Le juge met en balance la gravité du trouble à l'ordre public et l'intensité de l'atteinte portée à la liberté. Ce contrôle du « bilan coût-avantage » se fond parfois avec le contrôle de nécessité, au point que la doctrine englobe fréquemment les deux sous l'appellation générique de « contrôle de proportionnalité ».

La quasi-présomption d'illégalité des interdictions générales et absolues

La jurisprudence fait peser sur les interdictions générales et absolues, c'est-à-dire celles qui ne comportent aucune limitation de temps, de lieu ou de portée, une quasi-présomption d'illégalité. Cette sévérité se justifie par le fait qu'une interdiction totale est par nature excessive, puisqu'elle supprime entièrement l'exercice d'une liberté sans considération pour les circonstances concrètes.

Applications contemporaines emblématiques

Les arrêtés anti-mendicité illustrent la finesse du raisonnement juridictionnel. Depuis que la mendicité a été dépénalisée en 1994, de nombreux maires tentent de l'interdire par voie de police administrative. Le juge censure quasi systématiquement les interdictions générales et absolues. L'arrêt (CE, 16 juillet 2021, Ligue des droits de l'homme) a annulé un arrêté du maire de Saint-Étienne qui interdisait, sans limitation horaire et sur l'ensemble du centre-ville, de laisser stationner plus de deux chiens sur la voie publique ou à un groupe de plus de trois personnes d'émettre des bruits audibles par les passants. Le Conseil d'État a jugé ces mesures disproportionnées, leur caractère général et absolu portant une atteinte excessive à la liberté d'aller et venir.

Les arrêtés anti-burkini ont donné lieu à des décisions retentissantes. Dans l'ordonnance de référé (CE, 26 août 2016, Ligue des droits de l'homme), le Conseil d'État a estimé que l'interdiction du port du burkini sur les plages n'était pas adaptée à un but avéré de préservation de l'ordre public. Cette jurisprudence a été réitérée dans l'ordonnance (CE, 17 juillet 2023, Ligue des droits de l'homme) concernant la commune de Mandelieu-la-Napoule, où le juge a relevé que les incidents invoqués par la commune (une altercation datant de onze ans et une plainte vieille de sept ans) ne suffisaient pas à caractériser des risques avérés de troubles à l'ordre public justifiant une interdiction générale.

L'affaire Dieudonné a soulevé la question délicate de l'articulation entre le contrôle de proportionnalité hérité de l'arrêt Benjamin et la protection de la dignité de la personne humaine comme composante de l'ordre public. Dans l'ordonnance de référé (CE, 9 janvier 2014, Société les Productions de la Plume et M. Dieudonné M'bala M'bala), rendue dans des délais remarquables (le matin en première instance, l'après-midi en appel, pour un spectacle prévu le soir même), le Conseil d'État a validé l'interdiction d'un spectacle en se fondant sur les atteintes à la dignité de la personne humaine que celui-ci comportait. Cette motivation déroge au raisonnement classique de l'arrêt Benjamin, puisque l'interdiction n'est plus justifiée par l'impossibilité matérielle de maintenir l'ordre, mais par le contenu même du spectacle. Toutefois, l'ordonnance (CE, 6 février 2015, Commune de Cournon d'Auvergne) a montré un retour à une application plus orthodoxe de la jurisprudence Benjamin, le Conseil d'État annulant un arrêté d'interdiction faute de circonstances locales suffisantes.

L'extension du contrôle aux mesures d'état d'urgence

Le contrôle juridictionnel des mesures de police a été étendu aux mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence. Alors que la jurisprudence antérieure se contentait d'un contrôle restreint (CE, 25 juillet 1985, Mme Dagostini), la loi du 20 novembre 2015 a ouvert les voies de recours ordinaires. Le Conseil d'État a immédiatement consacré un contrôle entier de proportionnalité dans l'ordonnance (CE, Section, ordonnance de référé, 11 décembre 2015, Domenjoud), abandonnant la jurisprudence Dagostini. Ce contrôle a été généralisé à toutes les mesures d'état d'urgence, y compris les perquisitions administratives (CE, avis, 6 juillet 2016, Napol).

À retenir

• Le triple test de proportionnalité (adaptation, nécessité, proportionnalité) structure le contrôle des mesures de police depuis l'arrêt CE, Ass., 2011, Association pour la promotion de l'image.
• L'arrêt CE, 1933, Benjamin a consacré le contrôle de nécessité : une mesure de police est illégale si des mesures moins rigoureuses auraient suffi.
• Les interdictions générales et absolues sont frappées d'une quasi-présomption d'illégalité.
• La dignité de la personne humaine peut justifier une interdiction fondée sur le contenu d'une activité et non sur les troubles matériels (ordonnance Dieudonné de 2014).
• Le juge exerce un contrôle entier de proportionnalité sur les mesures d'état d'urgence depuis l'ordonnance Domenjoud de 2015.