Le contrôle de proportionnalité des mesures de police administrative

Le contrôle de proportionnalité constitue le cœur du contrôle juridictionnel exercé sur les mesures de police administrative. Issu de la jurisprudence fondatrice du Conseil d'État (CE, 19 mai 1933, Benjamin), ce contrôle impose au juge de vérifier que toute restriction aux libertés opérée par une autorité de police est nécessaire, adaptée et proportionnée au but de maintien de l'ordre public poursuivi.

Le triple test de proportionnalité

Le contrôle de proportionnalité des mesures de police administrative se décompose en trois étapes distinctes, que le juge administratif applique de manière cumulative. La nécessité de la mesure suppose que le trouble à l'ordre public soit suffisamment caractérisé pour justifier une intervention de l'autorité de police. La adaptation exige que la mesure retenue soit de nature à atteindre effectivement l'objectif poursuivi, ce qui implique qu'il n'existe pas de mesure moins attentatoire aux libertés permettant de parvenir au même résultat. Enfin, la proportionnalité au sens strict impose un rapport raisonnable entre la gravité de l'atteinte aux libertés et l'importance du trouble à l'ordre public que la mesure vise à prévenir ou à faire cesser.

Ce triple test trouve son origine dans la célèbre affaire Benjamin, dans laquelle le Conseil d'État a annulé des arrêtés municipaux interdisant des conférences publiques au motif que le maintien de l'ordre pouvait être assuré par des mesures de police moins restrictives. Le commissaire du gouvernement Corneille avait alors formulé le principe selon lequel « la liberté est la règle, la restriction de police l'exception ». Cette formule, devenue un adage du droit administratif, irrigue l'ensemble du contentieux de la police administrative.

Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs consacré une exigence analogue en matière de contrôle des lois restreignant les libertés, en imposant que les atteintes soient « nécessaires, adaptées et proportionnées » à l'objectif poursuivi (CC, 21 février 2008, n° 2008-562 DC, Rétention de sûreté). Le contrôle juridictionnel des mesures de police s'inscrit donc dans un mouvement plus large de protection des droits fondamentaux.

L'interdiction des mesures générales et absolues

Un principe cardinal du droit de la police administrative veut qu'une mesure de police ne puisse revêtir un caractère général et absolu que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles. Ce principe, dégagé dès l'arrêt Daudignac (CE, Ass., 22 juin 1951), impose à l'autorité de police de circonscrire ses mesures dans le temps, dans l'espace et quant aux activités visées.

Ainsi, un arrêté municipal qui interdirait de manière permanente et sur l'ensemble du territoire communal une activité licite serait, sauf circonstances très particulières, regardé comme portant une atteinte disproportionnée aux libertés. Le juge vérifie systématiquement si la mesure comporte des limitations temporelles (durée déterminée, plages horaires précises), des limitations spatiales (périmètre géographique restreint) et des limitations matérielles (catégories de personnes ou d'activités précisément identifiées).

La jurisprudence offre de nombreuses illustrations de ce contrôle. Le Conseil d'État a ainsi censuré un arrêté interdisant de manière permanente la mendicité dans tout le centre-ville d'une commune (CE, ord., 9 juillet 2003, Commune de Saint-Étienne, n° 258740). De même, les arrêtés dits « anti-bivouac » ou « anti-mendicité » sont régulièrement annulés lorsqu'ils ne sont pas limités dans le temps et dans l'espace (CE, 6 juin 2018, Commune de Besançon).

L'appréciation de la réalité et de la gravité du trouble à l'ordre public

Le juge administratif ne se contente pas de vérifier l'existence formelle d'un trouble à l'ordre public invoqué par l'autorité de police. Il exerce un contrôle de la matérialité des faits en vérifiant que les circonstances de fait justifient effectivement la mesure adoptée. Ce contrôle, issu de la jurisprudence Camino (CE, 14 janvier 1916), permet au juge de s'assurer que l'autorité de police n'a pas fondé sa décision sur des faits inexistants ou inexactement qualifiés.

La gravité du trouble doit être appréciée in concreto. Des troubles « ponctuels, épars et le plus souvent dénués de gravité » ne sauraient justifier une mesure de police restrictive de libertés (TA Lille, 12 octobre 2022, n° 2007484). En revanche, des troubles répétés, graves et documentés peuvent fonder des mesures significatives, y compris des interdictions temporaires d'activités (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492).

Il convient de souligner que le juge administratif exerce ici un contrôle maximum, c'est-à-dire qu'il substitue son appréciation à celle de l'autorité administrative. Il ne se limite pas à vérifier l'absence d'erreur manifeste d'appréciation, mais apprécie lui-même si la mesure est proportionnée. Ce degré de contrôle, particulièrement exigeant, traduit l'importance que le juge accorde à la protection des libertés face au pouvoir de police.

À retenir

• Le contrôle de proportionnalité, issu de la jurisprudence Benjamin (CE, 1933), impose de vérifier la nécessité, l'adaptation et la proportionnalité de toute mesure de police administrative.
• Une mesure de police ne peut être générale et absolue que dans des circonstances exceptionnelles (CE, Ass., 1951, Daudignac).
• Le juge exerce un contrôle maximum sur les mesures de police, vérifiant la matérialité des faits et la proportionnalité de la mesure.
• Des troubles ponctuels et peu graves ne justifient pas des interdictions permanentes et généralisées.
• La liberté est la règle, la restriction de police l'exception.